Регистрация устава муниципального образования и отказ в регистрации как мера ответственности

Зворыкина Е.В.
Студентка 3 курса ФНО ВПО
ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»

Устав муниципального образования - это основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования[1]. Все остальные муниципальные акты не должны ему противоречить. Бондарь Н.С. отмечает, что устав муниципального образования является своего рода «местной (муниципальной) конституцией», содержащей основные ценности муниципальной демократии[2].

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[3] устав муниципального образования, а также изменения и дополнения в устав принимаются представительным органом муниципального образования, а в поселениях, полномочия представительного органа в которых осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

После принятия устав или акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации в территориальном органе Министерства юстиции Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 (ред. от 07.05.2015) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[4].

Устав или муниципальный правовой акт о внесении в устав изменений и дополнений направляется главой муниципального образования в территориальный орган Минюста РФ в течение 15 дней со дня его принятия.

Порядок государственной регистрации установлен в Федеральном законе от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации Уставов муниципальных образований» (ред. от 21.11.2011)[5]. В соответствии с данным законом для государственной регистрации главой муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования либо новая редакция положений устава с внесенными в них изменениями;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава или акта о внесении изменений, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав или акт о внесении изменений;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования или проекта акта о внесении изменений и о результатах публичных слушаний по проекту.

В свою очередь территориальный орган Минюста РФ на основании Приказа Минюста России от 31.05.2012 N 88 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению государственной регистрации Уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в Уставы муниципальных образований»[6] принимает решение о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации в тридцатидневный срок со дня представления устава или новой редакции его положений для государственной регистрации.

Ученые выделяют четыре этапа государственной регистрации[7]:

Первый этап предусматривает проверку устава, акта о внесении изменений в устав на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству.

На данном этапе эксперты выявляют: 1) Наличие или отсутствие положений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству; 2) Наличие или отсутствие положений, регулирующих вопросы местного значения, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом; 3) Наличие или отсутствие положений, противоречащих решению, принятому путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

На втором этапе устав, акт, вносящий изменения в устав, проверяется на предмет соблюдения установленного федеральным законодательством порядка принятия рассматриваемых нормативных правовых актов.

На третьем этапе проводится антикоррупционная экспертиза устава, акта о внесении изменений в устав, в рамках которой экспертом исследуются положения акта на наличие либо отсутствие коррупциогенных факторов.

Необходимо отметить, что согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[8] под коррупциогенными факторами понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (ред. от 27.11.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[9] выделяются одиннадцать коррупциогенных факторов, однако расплывчатость и двусмысленность их определений, а также слабая подготовка экспертов приводят к тому, что эксперты по-разному трактуют коррупциогенные факторы и выносят противоположные решениям по одному и тому же акту[10].

На четвертом этапе экспертом оформляется заключение по уставу или акту о внесении изменений в устав с выводами о возможности государственной регистрации акта и присвоении ему номера государственной регистрации либо заключение об отказе в государственной регистрации с указанием причин и предложениями по устранению выявленных нарушений[11].

Причиной отказа в государственной регистрации является:

1. Выявление противоречия устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2. Выявление нарушения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3. Выявление наличия в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов.

Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. После этого глава муниципального образования может повторно представить устав или акт о внесении изменений в устав для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

В данном случае большая проблема возникает для новообразованных Муниципальных образований, так как без устава они не могут осуществлять свою деятельность. Они вынуждены бездействовать 30 дней во время процесса регистрации, а если принято решение об отказе в государственной регистрации, то срок бездействия увеличивается до трех-четырех месяцев. Это приводит к тому, что население не может решать вопросы местного значения и удовлетворять свои потребности длительное время. Кроме того, не меньше проблем возникают и при отмене, например, новой редакции устава муниципального образования, так как при этом теряют силу все муниципальные правовые акты, принятые на основании этой редакции, перестают действовать органы, созданные на его основании, их акты также теряют силу[12].

Здесь необходимо сказать, что муниципальной образование в данных случаях оказывается в достаточно тяжелом положении, поэтому целесообразно было бы задуматься о том, чтобы дать образованию возможности попросить помощи у государства в виде образования органов государственной власти, которые временно бы осуществляли его полномочия и помогали составлять новый устав.

Данная проблема не исследована в современной юридической науке. Рассматривая процесс государственной регистрации уставов муниципальных образований, ученые выделяют прежде всего проблемы, связанные с учетом мнения населения[13], с концентрацией всех полномочий по государственной регистрации уставов только на федеральном уровне[14] и иные.

На основании всего вышесказанного, можно прийти к выводу, что процесс регистрации устава или акта о внесении изменений в устав на текущий момент носит не уведомительный, а разрешительный характер, так как при правовой и антикоррупционной экспертизах проверяется содержание каждой нормы. При этом, например, неопределенность и двусмысленность определений коррупциогенных факторов ведет к возможным ошибкам при экспертизе, а также дает возможность для давления на органы муниципального образования. При правовой экспертизе также не исключены ошибки и неправильные трактовки федерального законодательства. Кроме этого, новообразованное муниципальное образование не имеет возможности решать вопросы местного самоуправления без государственной регистрации устава, а в случае отказа в регистрации эта ситуация усугубляется.

При этом отказ в регистрации устава в некоторой степени является своеобразной формой ответственности муниципального образования: а именно это ответственность муниципального образования перед государством за несоблюдение законодательных требований, и как результат - невозможность осуществлять деятельность по решению вопросов местного самоуправления. Однако такая мера неправомерна и не способствует качеству местного самоуправления, так как при наличии нарушений в отдельных положениях устава Минюст РФ своим отказом не дает ввести его в действие в той части, которая не противоречит законодательству России и не содержит нарушений.

Отдельно необходимо сказать об ответственности, которую несут органы муниципального образования в случае, если устав вследствие не приведения его в соответствии с текущим законодательством становится противоречащим в какой-либо части этому законодательству, а также, если глава муниципального образования несвоевременно представляет в территориальный орган Минюста РФ сведения, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления его законной деятельности.

В первом случае районный прокурор подает иск в защиту интересов неопределенного круга лиц, и, если его иск удовлетворяется, судья признает устав в какой-либо части недействительным текущему законодательству, а также может обязать представительный орган муниципального образования в определенный срок привести устав в соответствие с законодательством[15]. При этом, если представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не предпринял мер по его исполнению, то высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске данного представительного органа.

Во втором случае глава муниципального образования может быть привлечен по ст. 19.7 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.06.2015) «Непредставление сведений (информации)»[16] и понесет наказание в виде предупреждения или штрафа от 300 до 500 рублей.

Помимо несовершенства самой процедуры регистрации и ее содержания, множество проблем имеется на стадии подготовки проектов уставов и внесения в них изменений. Так причиной отказов в государственной регистрации являются[17]:

1) несвоевременное реагирование органов местного самоуправления на динамично изменяющиеся федеральное законодательство;

2) несовершенство федерального законодательства, сложность и нечеткость его формулировок;

3) несовершенство материально-технической базы органов местного самоуправления, отсутствие справочно-правовых систем;

4) отсутствие сотрудников с юридическим образованием (особенно остро это проблема проявляется в сельских поселениях);

5) проведение муниципальных выборов и, как следствие, смена должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, занимающихся вопросами государственной регистрации уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений и дополнений в уставы.

Кроме этого, сама процедура подготовки и принятия устава или акта о внесении изменений в устав достаточно сложна, высоки требования к данным муниципально-правовым актам. В связи с этим ученые отмечают необходимость оказания методической и консультативной помощи органам местного самоуправления со стороны государства еще на этапе создания проектов уставов[18].

В связи с вышесказанным можно предложить:

1. Закрепить обязательную регистрацию устава новообразованного муниципального образования даже при наличии оснований для отказа в регистрации;

2. Разработать единую справочную-правовую систему, содержащую в себе модельные уставы для различных видов муниципальных образований, как например те, что уже разработаны в Ленинградской области, Магаданской области, Республике Саха (Якутия), Республике Алтай, республике Бурятия и некоторых других; рекомендации по составлению проекта уставов, энциклопедию спорных вопросов, возможность проконсультироваться по интересующим вопросам;

3. Внести в статью 75 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[19] возможность создания органов государства, временно осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления по просьбе со стороны представительных органов муниципального образования или по решению суда в случае, если отказ в регистрации устава ставит муниципальное образование в тяжелое положение.



[1] Кожевников О.А., Гайворонская Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

[2] См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России". М., 2008 // СПС «КонсультантПлюс».

[3] См.: СПС «КонсультантПлюс».

[4] См.: СПС «КонсультантПлюс».

[5] См.: СПС «КонсультантПлюс».

[6] См.: СПС «КонсультантПлюс».

[7] См.: Е.В. Ким, А.В. Ким. Экспертные полномочия территориальных органов Минюста России в рамках государственной регистрации Уставов муниципальных образований // СПС «КонсультантПлюс».

[8] СПС «КонсультантПлюс».

[9] СПС «КонсультантПлюс».

[10] См.: Будатаров С.М. Коррупциогенные факторы: понятие, виды, проблемы их практического применения // Мониторинг правоприменения . 2013. №2. С. 19.

[11] См.: Е.В. Ким, А.В. Ким. Экспертные полномочия территориальных органов Минюста России в рамках государственной регистрации Уставов муниципальных образований // СПС «КонсультантПлюс».

[12] Владимир Труфанов: об отмене Устава: статья (электронный ресурс): http://www.kopeika.org/articles/view/2592

[13] См.: Леонтьева С.А. Устав муниципального образования: совершенствование порядка принятия // Законность. 2013. N 8. С. 45 - 49.

[14] См.: Чермит А.Ю. Особенности правового регулирования регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований // СПС «КонсультантПлюс».

[15] Решение Новоаннинского районного суда от 02.12.2010 г. По делу № 2-731/2010 «О признании устава противоречащим действующему законодательству» // https://rospravosudie.com/court-novoanninskij-rajonnyj-sud-volgogradskaya-oblast-s/act-102532558/

[16] См.: СПС «КонсультантПлюс».

[17] Информация о проблемах приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством: статья (электронный ресурс): http://to52.minjust.ru/ru/node/87909

[18] См.: Палазян А.С. Устав муниципального образования: проблемы структурирования, принятия и государственной регистрации // Общество и право. 2011. N 5. С. 49.

[19] См.: СПС «КонсультантПлюс».