Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права кандидата на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 18 сентября 2016 года

Филатова А. О.
аспирант III года обучения очного отделения
(кафедра конституционного права им. Н.В. Витрука)
Российского государственного университета правосудия

Изучение содержания и развития избирательных цензов (ограничений, условий) пассивного избирательного права в преддверии выборов Государственной Думы 18 сентября 2016 г. является наиболее актуальным для политологов, политических партий, юристов и будущих кандидатов в депутаты. Интерес конституционного права как науки предопределен приоритетным количеством обращений на нарушение избирательных прав граждан, которыми будут «завалены» национальные суды в конце 2016 - 2017 гг. Так, практика прошлых лет показывает, что в 2012 г. (в этом году проводилась избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации, в предыдущем году – в декабре 2011 – избирательная кампания по выборам в Государственную Думу) в Конституционный Суд РФ поступило  810 обращений, что  позволило выделить категорию «избирательные права и право на участие в референдуме» в самостоятельный раздел по учету количества обращений в Конституционный Суд. При этом по статистике за 2015 – первый квартал 2016 г. в Конституционный Суд по вопросам несоответствия избирательного законодательства Конституции РФ и нарушения избирательных прав граждан было направлено 34 обращения.

Неудовлетворенность граждан РФ решениями национальных судов по избирательным спорам выражается и в большом количестве обращений граждан в Европейский суд (2015 г.) по правам человека, что не раз было причиной правовых коллизий в международном и отечественном законодательстве: «Дело Анчугова-Гладкова»[1] и «Дело Егорова»[2] против Российской Федерации.

Стоит отметить, что пассивное и активное избирательное право не могут рассматриваться как единая возможность участия населения в избирательном процессе. В случае приобретения статуса кандидата особую роль играет содержание пассивного избирательного права, его комплексность и существующие разновидности, условия его ограничения. На различных этапах избирательного процесса можно выделить следующие «производные» от пассивного избирательного права: право гражданина на самовыдвижение; право на выдвижение гражданина политической партией; право быть зарегистрированным кандидатом; право на отказ от полученного мандата в период определения итогов голосования; право участвовать в предвыборной агитации; право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, назначении своих доверенных лиц и наблюдателей; право кандидата участвовать в других избирательных действиях.

Наиболее “общие требования”, которые можно классифицировать как избирательные цензы, применяемые к выдвигаемым кандидатам в депутаты Государственной Думы, представлены в ст. 5 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”:

1. Не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

2. Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Избирательные ограничения в отечественном законодательстве для кандидатов предполагают, что не имеют права быть избранными:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

а.1) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

а.2) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;  

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Кроме того, в целях обеспечения равенства кандидатов избирательное законодательство устанавливает ограничения, связанные с должностным или служебным положением. Как отмечает А.С. Кучин, лица, уже замещающие выборные должности, всегда будут иметь определенные преимущества в избирательном процессе. В этой связи необходимо отличать использование выборных должностей, являющееся простым политическим преимуществом (вполне естественным), от явного злоупотребления властью, которое должно подлежать ограничению или наказанию[3].

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает запрет на использование кандидатами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также должности в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, преимуществ должностного или служебного положения. Все тот же Закон в п. 5 ст. 40 закрепляет перечень обстоятельств, подпадающих под действие данного запрета. Установленные избирательным законодательством ограничения целесообразно распространить на руководителей организаций независимо от формы собственности (за исключением общественных объединений), выдвинутых в качестве кандидатов.

Несколько “иным” ограничением в области пассивного избирательного права, сложившимся во многих европейских государствах, но не получившим распространение в отечественном избирательном законодательстве, является институт неизбираемости. Например, Избирательный кодекс Франции устанавливает перечни должностных лиц, которые на выборах того или иного уровня до сложения с себя полномочий и в течение некоторого времени после этого (полгода, год) не могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов. Встречается и так называемая относительная неизбираемость - запрет баллотироваться в том округе, где должностное лицо исполняло свои обязанности. Такие ограничения призваны не допустить использование преимуществ должностного положения, обеспечить равные права граждан на замещение выборных должностей.

Однако в практике избирательных кампаний Российской Федерации сложилась ситуация, когда председатели фракций политических партий Государственной Думы выдвигают свои кандидатуры на выборах в региональные парламенты, а иногда и местные представительные органы с целью завоевать для регионального отделения партии большее количество мандатов. Иной пример: представительство по избирательным округам в списке кандидатов политической партии “Единая Россия” на выборах депутатов Государственной Думы высших должностных лиц субъектов РФ (так называемая тактика “паровозов”). В сложившейся ситуации происходит автоматический обман граждан, так как избиратели голосуют за авторитетную кандидатуру в ходе данной избирательной кампании, при этом заранее известно, что данная кандидатура откажется от распределенного мандата и передаст его следующей кандидатуре по списку, которая скорее всего является менее авторитетной, а может быть и вовсе не знакомой избирателю по данному избирательному округу. Применение института неизбираемости в отечественном законодательстве является необходимым условием для обеспечения прозрачности и равенства кандидатов в ходе избирательных кампаний различного уровня власти.

Помимо «избирательных цензов» и «избирательных ограничений» пассивного избирательного права (права быть избранным), необходимо выделить также ряд условий, ограничивающих возможность реализации такого права. К таким «условиям» в современных российских правовых реалиях относятся: назначение даты выборов законодательного (представительного органа субъекта) органа власти, применение смешанной избирательной системы, применение «Единого дня голосования», использование политическими партиями системы «праймериз» либо «закрытых партийных съездов» для выдвижения кандидатов.

Применение пропорциональной избирательной системы для замещения 225 мандатов в 2016 г. предполагает изучение особенностей процедуры выдвижения списков кандидатов политическими партиями. На данный момент в Министерстве юстиции Российской Федерации зарегистрировано 77 партий с достаточно «перспективными»  названиями: «Партия Социальных Сетей», «Партия свободных граждан»,  «УМНАЯ РОССИЯ», «Партия налогоплательщиков России», «Трудовая партия России», «Партия Духовного Преображения России», «Женский Диалог», «Рожденные в Союзе Советских Социалистических Республик», КПСС, “ПРОТИВ ВСЕХ”[4] и другие, пятнадцать из которых имеют право участвовать в выдвижении кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы 18 сентября 2016 г. Зачастую данные партии отражают идеологию не конкретного слоя населения, а «клубные интересы любителей», что не может впоследствии  вылиться в борьбу интересов на политической арене.

При этом в Федеральном законе “О политических партиях” следовало бы принять норму для ограничения по вопросу выбора наименования партии. Использование такого названия политической партии, как “ПРОТИВ ВСЕХ”, вводит избирателя в заблуждение (при факте низкой правовой и политической культуры) в связи с тем, что данное словосочетание используется в избирательных бюллетенях при реализации права граждан не голосовать ни за одну из представленных политических партий, при этом данный институт избирательного права отменен на федеральном и региональном уровне в 2003 г., в 2012 г. введен для использования на местном уровне. В результате подмены понятия искажается воля избирателя: желая использовать свое право на выражение недоверия всем политическим партиям, избиратель автоматически голосует за политическую партию “ПРОТИВ ВСЕХ”. Аналогичная ситуация обстоит с наименованием партии КПСС (коммунистическая партия социальной справедливости) - избиратели (в основном пожилая группа граждан), слабо информированные в области политологии, представляют, что данная партия пропагандирует возвращение к советскому прошлому, его ценностям, благодаря чему данная партия, обманывая избирателя, участвует в распределении мандатов.

Так, на выборах Законодательного собрания Калужской области 13 сентября 2015 г. КПСС, список которой возглавлял гражданин Леонид Брежнев, даже не являющийся членом этой партии, была допущена к распределению мандатов[5], а в 2014 г. Краснодарский край «отдал» за кандидата из партии двадцать шесть с половиной тысяч голосов, Саратовская область «отдала» чуть больше шести тысяч голосов. На Сахалине за партию проголосовали три тысячи двести избирателей, а избиратели Северной Осетии «отдали» две тысячи семьсот тысяч своих голосов за «КПСС»[6].

В большинстве случаев уставы политических партий включают в себя главу, посвященную “традиционному порядку” выдвижения кандидатов.  Исходя из предложенного процесса, пассивное избирательное право может быть реализовано при пропорциональной системе в случае одобрения кандидатуры гражданина не менее чем 10 членами регионального отделения. При этом стоит учесть, что в теории избирательного законодательства списки, формируемые политическими партиями на этапе выдвижения кандидатов, являются закрытыми, т.е. воздействовать на расположение кандидатур внутри партийного списка ни сам гражданин, ни население в целом не могут.

При этом стоит отметить положительную тенденцию в области правовых основ защиты пассивного избирательного права граждан, выдвинувших свою кандидатуру в зарегистрированном списке, отраженную в Постановлениях Конституционного Суда по вопросу конституционности распределения политической партией вакантного мандата. Так, в Постановлении  от 19 декабря 2013 г. N 28-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края" в связи с жалобой гражданина В.А.Худоренко"[7] Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что после формирования краевого списка зарегистрированных кандидатов усмотрения политической партии в отношении распределения по результатам выборов незамещенных депутатских мандатов не предполагается; единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права являются граждане и что с приобретением гражданином публично-правового статуса кандидата в депутаты процесс реализации им пассивного избирательного права перестает быть предметом свободного усмотрения выдвинувшего его избирательного объединения (политической партии, ее регионального отделения).

На сегодняшний момент одним из приоритетных избирательных условий в отношении права на выдвижении кандидатуры является проведение политической партией праймериз. Так, 22 мая 2016 г. пройдет внутрипартийный «праймериз» Единой России.  При этом с правовой точки зрения выявляется ряд проблем: правовой статус лиц, осуществляющих подсчет голосов (руководителей счетной комиссии); функция контроля за результатами точного волеизъявления избирателей (и как следствие: контроль за соблюдением равноправия кандидатов при реализации последними избирательного права на выдвижение); предвыборная агитация (перед проведением системы праймериз) и  правовые ограничения для кандидатов, связанных с ее осуществлением: вопросы о подкупах избирателей, фальсификации документации и др.

На данный момент проблема представляется сложной в рамках возможности ее правового разрешения. С одной стороны, политическая партия – общественная организация, в дела которой государственные органы не имеют права вмешиваться. С другой стороны, «невмешательство» государства в процедуру выдвижения кандидатов политической партией может повлечь за собой нарушения в области реализации избирательного права граждан на выдвижение и, как следствие, невозможность восстановления и защиты указанного избирательного права. Данная процедура накладывает также ряд дополнительных «избирательных ограничений» на кандидата для реализации своего пассивного избирательного права: необходимо заранее определить наблюдателей в состав комиссии, обеспечить финансирование предвыборной агитации, проконтролировать результаты системы «праймериз».

В Федеральный закон от 02.10.2012 N 157-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" было введено положение, согласно которому Единым днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления определено второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов этих органов. Таким образом, 18 сентября 2016 г. состоится не только избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы, но и избирательные кампания по выборам органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Есть большая возможность полагать, что найдется гражданин РФ, который выдвинет свою кандидатуру и на выборах в депутаты ГД, и на выборах в региональный парламент, более того, приобретет статус «зарегистрированного кандидата» в ходе двух, а может, и трех избирательных кампаний.

Так, в единый день голосования - 13 сентября 2014 г. (выборы губернатора Калужской области, выборы Законодательного Собрания Калужской области, выборы представительных органов местного самоуправления), проводимый на территории Калужской области, сложилась неоднозначная ситуация: кандидаты выдвигали свои кандидатуры в разных избирательных кампаниях (на выборах в представительный орган местного самоуправления и на выборах в Законодательное Собрание Калужской области), в двух из которых (на выборах представительного органа г. Калуги и Законодательного Собрания Калужской области) применялась смешанная избирательная система.  В ходе голосования избиратель (зарегистрированный житель г. Калуги) получал 5 бюллетеней, по двум из которых происходила путаница, в связи с тем, что в бюллетенях по выборам депутатов Законодательного Собрания и выборам депутатов Городской думы города Калуги фамилии кандидатов зачастую повторялись (граждане реализовывали свое пассивное избирательное право на выборах в органы государственной власти субъекта и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления). По результатам выборов спорных ситуаций удалось избежать: в органы власти были избраны “разные фамилии”, но в теоретическом понимании возникает много вопросов.

Так, например, встает дискуссионный вопрос о том, каким образом должен замещаться вакантный депутатский мандат при совмещении избирательных кампаний в случае, если один и тот же кандидат, выдвинувший свою кандидатуру на разных выборах (представительный орган местного самоуправления и региональный парламент субъекта) по мажоритарной системе, в случае его прохождении в каждом из избирательных округов по каждому из видов выборов будет обязан отказаться от одного из них. В данном случае представляется юридически верным решением назначение дополнительных выборов для замещения вакантного мандата, что противоречит основной причине введения единого дня голосования - экономии финансовых средств государственного либо муниципального бюджета.

Другим, не менее интересным, вопросом выступает вопрос о равноправии кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру только по одной избирательной кампании, и кандидатов, выдвинувшим свои кандидатуры сразу в нескольких избирательных кампаниях. Учитывая принципы избирательного законодательства, стоит предположить, что кандидат, баллотирующийся одновременно на выборные должности разного уровня, неоднократно получит бесплатное эфирное время и печатные площади, что создаст для него преимущества, нарушит принцип равного доступа кандидатов к средствам массовой информации, возможность в большей степени привлечь внимание избирателя.

С данной проблемой в 2000 г. столкнулась Воронежская областная дума, итогом решения которой стало принятие Кодекса о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц, одна из норм которого устанавливала запрет на одновременное участие гражданина в качестве кандидата в выборах разного уровня, совмещенных по дате голосования.  25 марта 2001 г. были назначены выборы депутатов Воронежской областной думы и одновременно - муниципального Совета города Воронежа. За месяц до выборов по первой же поданной жалобе на нарушение избирательных прав областной суд признал рассматриваемую норму Кодекса о выборах противоречащей Федеральному закону и недействующей, в следующем году представленная норма была отменена Областной думой[8].

Представляется, что введенная норма для возможности предотвращения нарушения принципа равноправия кандидатов была и является чрезмерной, т.е. нарушающей пассивное избирательное право граждан. При этом тенденция к назревающей юридической коллизии проявляется достаточно ярко: различные по своему содержанию (предъявляемым цензам и ограничениям) самостоятельные пассивные избирательные права граждан (право на выдвижение кандидатуры в органы местного самоуправления и право на выдвижение кандидатуры в органы государственной власти) не должны быть реализованы в ходе одной (совмещенной) избирательной кампании.

Юридически правильным решением в устранении данной проблемы должно явиться возвращение к различным дням голосования на местном и региональном уровнях, что, как отмечает С. Шапиев, может выразиться в установлении федеральным законодателем бланкетной нормы, в рамках которой представительный орган субъекта должен самостоятельно определить дату своего единого дня голосования[9]. При этом на региональном уровне представляется возможным совмещение прямых выборов высшего должностного лица и депутатов представительного (законодательного) органа субъекта.

Таким образом, чтобы предотвратить очередные упреки международных наблюдателей от ОБСЕ, а также правовые коллизии между национальными и Европейским судом по правам человека в отношении «демократичности» избирательного права в России, необходимо:

- Признать право «быть избранным» комплексным и закрепить в общих положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» его основные разновидности.

Ввести институт неизбираемости для государственных и муниципальных служащих, депутатов различных уровней.

- Отменить Единый день голосования, что может выразиться в установлении федеральным законодателем бланкетной нормы, в рамках которой представительный орган субъекта должен самостоятельно определить дату своего единого дня голосования[10]. При этом на региональном уровне представляется возможным совмещение прямых выборов высшего должностного лица и депутатов представительного (законодательного) органа субъекта, если применяется пропорциональная избирательная система.

- Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации полномочие по проверке устава политической партии на предмет определения процедуры выдвижения списков кандидатов и его соответствия конституционным принципам избирательного права.

- Внести изменения в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в отношении применяемой смешанной избирательной системы. По мнению автора, наиболее оправданным станет возможность взамен применения системы «праймериз» использовать политическими партиями «открытые списки» по пропорциональной избирательной системе.

 

[1] Постановление ЕСПЧ “Дело Анчугов и Гладков против Российской Федрации» от 4 июля 2013 г. (Anchugov and Gladkov v. Russia 11157|04 15162\05) // Бюллетень ЕСПЧ. Росс. изд. 2014. № 2. С. 11, 142-144.

[2] Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2. статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова и др. // Росс. газета. 2013. 23 окт. // СПС «Консультант-Плюс».

[3] Кучин А. С. Статус кандидата в российском избирательном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.  № 6.  С. 16 – 20.

[4]Список зарегистрированных политических партий в РФ на 1 мая 2016 г. //  http://minjust.ru/nko/gosreg/partii/spisok.

[5] Бюллетень Избирательной комиссии Калужской области // Весть. 2106. № 9.

[6] «Фальшивые коммунисты». Еще раз про партии-обманки // https://kprf.ru/opponents/blende/121550.html.

[7] Постановление от 19 декабря 2013 г. N 28-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края" в связи с жалобой гражданина В.А.Худоренко"// РГ - Федеральный выпуск. 2013. 27 декабря.  №6270 .  

[8] Сергеев А. А. Об ограничении пассивного избирательного права в законодательстве Российской Федерации // Выборы: Законодательство и технологии.  2001.  № 3. С. 40.

[9] Шапиев С., Осавелюк А. Единый день голосования в России и за рубежом: аргументы “за” и “против” // Журнал о выборах. 2012. № 6. С. 29.

[10] Шапиев С., Осавелюк А. Указ. соч. С. 29.

Последнее изменениеСуббота, 17 сентября 2016 17:07

Оставить комментарий