Зарождение независимой прокуратуры в истории Российской Империи XVIII века: критический анализ и современное значение

Включению прокуратуры в систему органов государственной власти в период Российской империи наши современники обязаны Петру I. Его целенаправленная политика, которая вошла в историю под термином прорубить «окно в Европу» пронизывала все сферы жизни общества в то время, начиная от международной политики и заканчивая необходимостью модифицирования государственного аппарата.

Первоначально прокуратура как централизованное образование появилось во Франции в XIII в., там же, где появилась и идея системы разделения властей, что, на взгляд автора данной работы, не может не наталкивать на мысль о необходимости некоторого сдерживания ветвей власти [1]. Возможно, прокуратура и была задумана в качестве некого органа, которому в будущем и предстояло взять на себя данные полномочия. Не случайно современная Конституция РФ в своем оглавлении разделяет «Судебную власть и прокуратуру» [2], данная структура должна находиться вне ветвей власти, но непосредственно осуществлять свои надзорные функции в каждой из них.

Законодательную конструкцию нового государственного образования именно для Российской империи составили три указа Петра I:

1) Указ от 12 января 1722 г. о создании при Сенате должности генерал-прокурора и обер-прокурора, а также о введении прокурорской должности в каждой коллегии;

2) Указ от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах»;

3) Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» [3].

Необходимо подчеркнуть значение, которое возлагалось на прокуроров как вышестоящих, так и нижестоящих. Оно подчеркивалось именными указами о назначении. Это не просто должностное лицо с набором полномочий и ответственностью, а это доверенное лицо царя с надзорными полномочиями и компетенцией в каждой сфере жизнедеятельности общества. (Указ об утверждении первым генерал-прокурором П.И. Ягужинского и о назначении прокуроров в Надворные суды от 18 января 1722 г., а 17 апреля 1722 г. Петр I именными указами утвердил прокуроров в семи коллегиях: прокурором камер-коллегии стал П.Б. Вельяминов, берг-коллегии – И.Т. Сафонов, коммерц-коллегии – С.Д. Гурьев, мануфактур-коллегии – А.Ю. Бибиков, штатс-контор-коллегии – А.И. Жолобов, юстиц-коллегии – А.Т. Ржевский, вотчинной – Л. Щербачев)[4]. Все они были видными деятелями того времени, образованными, с идеальной репутацией и высоким уровнем профессионализма. Статус прокурора уже тогда играл большую роль для укрепления авторитета, как власти, так и закона в целом.

Современный анализ данных законодательных изменений позволяет определить следующие выводы:

1) С одной стороны, внедрение нового органа было произведено целенаправленно для укрепления власти государя, путем усиления методов контроля и надзора за деятельностью Сената. Автор согласен с мнением многих авторов, что именно в это время надзорная деятельность прокуратуры может смело отождествляться с правозащитной, хотя в большей степени она была направлена на защиту государственно-имперских монархических интересов. Именно тогда сформировались основные формы, методы, принципы организации и деятельности прокуратуры.[5]

2) С другой стороны как просвещенный лидер крупного государства Петр I понимал необходимость изменения действительного положения дел в государственных структурах империи в то время, необходимость борьбы с возможным произволом на местах местной власти и бояр, а также уровень исполнения на местах государственной воли. То есть без точного понимания, что его указания исполняются повсеместно, невозможно было реализовывать иные реформы, которые стояли перед Российским государством.

Анализ данных законодательных актов позволяет определить, что уровень проникновения данной государственной структуры был впечатляющий. В каждой коллегии был представитель прокуратуры (условно называем прокурор), который непосредственно осуществлял надзор за работой данной коллегии и отчитывался по поводу ее работы перед генерал-прокурором и обер-прокурором, а те напрямую были подотчетны только императору. При этом, император не оставил без внимания и судебную сферу, на основании Указа Петра I от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах» устанавливался надзор за судопроизводством в Российской империи [6]. Таким образом, император пытался навести порядок путем усиления надзора в данной сфере.

Характеристикой работы института прокуратуры того времени были слова министра юстиции и генерал-прокурора Российской империи Н.В. Муравьева: «Органы управления производят и решают дела, а органы прокуратуры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении, и направлении». [7] При этом, им определялось, что основной формой надзора было принесение протеста в нарушивший или вышестоящий орган.

Прокуратура занимала свое исключительное положение, поскольку она представляла не какую-то конкретную модель выбранную Петром I в Европе и слепо переписанную, а некоторый синтез различных моделей. С этим согласны и многие исследователи данного вопроса. Так по мнению Кучинской Е.В. от французской прокуратуры отечественная модель унаследовала принцип осуществления надзора за деятельностью того органа к кому была приставлена (в нашем случае к административным органам), от шведских омбудсменов – контроль и защита гражданских прав, от немецких фискалов – надзор пополнения налоговых сборов. [8]

Таким образом, автор считает необходимым отметить следующий вывод и критическое замечание:

• Во-первых, прокуратура как вновь созданное Петром I государственное учреждение является органом защиты интересов государства и его жителей. Способом ее правозащитной деятельности стал надзор за соответствием законов. Данный орган имел сильную централизованную систему органов и должностных лиц, особое внимание уделялось статусу прокуроров различного уровня[9]. Исходя из личности Петра I, его самостоятельности в принятии решений и понимания им роли прокуратуры, был создан сильный государственный механизм надзора, который должен был развиваться и дальше по пути усиления надзорных функций на местах и в иных областях жизнедеятельности общества.
• Во-вторых, дальнейшее ослабление, последовавшее после смерти Петра I, позиций прокуратуры в рамках государственной структуры, а также все последующие изменения, касающиеся статуса прокуратуры, привели к общему ослаблению возможностей осуществления действительного прокурорского надзора в рамках государственного управления.

Со временем прокуратура и вовсе потеряла свой первоначальный смысл, который был в нее заложен, и превратилась в придаток судебной власти. Этому способствовало реформирование государственного аппарата 1864 года, когда на прокуратуру были возложены преимущественно процессуальные функции в уголовном судопроизводстве через слияние с Министерством юстиции, ослабление прокуратуры в рамках его функционирования в Советском государстве[10].

Данное критическое осознание постепенного ослабления прокурорского надзора необходимо и в современное время, для того, чтобы правильно понимать какое предназначение имеет прокуратура в государственном механизме. В связи с этим, автор считает актуальным разделение следствия и прокуратуры, произошедшее в 2007 году. Этот процесс никак не затрагивает эффективность прокурорского надзора. Вопросы удобства и экономии времени в работе с уголовным делом следователя или дознавателя, может быть и касается, но никак не затрагивает вопросы эффективности. Критическими могут быть вопросы необходимости существования полномочий по возбуждению уголовных дел и их прекращению. Но данные полномочия никак не могут быть связанны с существованием следствия при прокуратуре. Прокуратура как централизованная система органов надзора должна надзирать, находясь извне любой системы органов, а не иметь отношения подчиненности с какой-нибудь иной правоохранительной структурой.