Соглашения субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами: понятие и правовая природа

В науке международного права получила развитие позиция, согласно которой субъекты федеративных государств есть особые субъекты международной системы [1], участники «негосударственных международных отношений» [2], такие отношения в современной доктрине принято называть трансграничными [3]. Из этого следует, что договоры, заключаемые субъектами Российской Федерации с субъектами или административно-территориальными образованиями иностранных государств, будут носить трансграничный характер.

В соответствии с п. «к» и «л» ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении Российской Федерации находятся: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, а также внешнеэкономические отношения. При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно п. «о» ст. 72 Конституции РФ, находится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Таким образом Конституция РФ допускает участие субъектов Российской Федерации в так называемых трансграничных отношениях. Данный вывод подтверждается положениями Федерального закона от 04.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями ) (далее - ФЗ № 4), который заложил основы правового обеспечения международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, равно как и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в этой области [4].

В частности, в соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ № 4 предусматривается, что субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с: 1) субъектами иностранных федеративных государств;2)административно-территориальными образованиями иностранных государств; 3)органами государственной власти иностранных государств (с согласия Правительства РФ).

Субъекты Российской Федерации имеют право участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

Важно отметить, что в ФЗ № 4 закрепляется определение понятия «международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации», под которыми понимается осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами, перечень которых представлен выше.

В соответствии со ст. 2 ФЗ № 4 в целях реализации права на осуществление трансграничного взаимодействия органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Такое соглашение не должно противоречить Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения соглашения не должны ущемлять законные интересы другого субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что свобода субъектов Российской Федерации в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей достаточно ограничена, поскольку при желании вступить в переговоры с иностранными партнерами они должны заблаговременно известить об этом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (в соответствии с Указом Президента РФ от 19.08.2015 г. № 424 - Минэкономразвития), затем готовый проект соглашения согласовать с Минэкономразвития, если это так называемые «горизонтальное» соглашение (между субъектом Российской Федерации и субъектом или административно-территориальной единицей иностранного государства), если это «диагональное» соглашение (между субъектом Российской Федерации и органом власти иностранного государства), то Минэкономразвития вносит его на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

Необходимо отметить, что непосредственно процедура заключения соглашений определяется самими субъектами Российской Федерации, которые в целях реализации положений ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и упорядочения деятельности органов исполнительной власти принимают собственные правовые акты. Например, в Республике Коми Правительством было приняло Постановление от 04.10.2002 года № 161 «О порядке заключения органами исполнительной власти Республики Коми соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей» (в ред. от 29.12.2015) [5].

В данном нормативном правовом акте дается определение понятия «соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей», под которым понимаются соглашения (договоры, протоколы, меморандумы) об осуществлении связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях (которые в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О не должны затрагивать полномочия и прерогативы Российской Федерации), заключаемые органами исполнительной власти Республики Коми с органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств и административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также об участии в деятельности международных организаций в рамках специально созданных для этой цели органов.

Таким образом соглашение, заключенное между субъектом Российской Федерации и иностранными партнерами, может иметь любое название, но данный факт не повлияет на его правовую природу.

Несмотря на то, что согласно ст. 1 и абз. 1 ст. 61 Конституции Республики Коми, Республика является государством в составе Российской Федерации, а в соответствии с абз. 3 ст. 62 Конституции Республики Коми, Коми провозглашается самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с иностранными партнерами в силу прямого указания в ст. 7 ФЗ № 4 не являются международными договорами. Аналогичная формулировка содержится и в абз. 2 ч. 1 ст. 3 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных обществ и властей ETS № 106 (Мадрид, 21.05.1980 г.).

На практике данная императивная норма, непосредственно касающаяся определения правовой природы соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, нередко игнорируется. Ярким тому подтверждением является Закон Кабардино-Балкарской Республики от 15 января 2000 г. № 4-РЗ «О международных соглашениях и межрегиональных договорах (соглашениях) Кабардино-Балкарской Республики» [6].

Закрепление на международном и национальном уровне положения о том, что соглашения между субъектами и (или) территориальными образованиями нескольких государств, а также между субъектами или административно-территориальными образованиями одного государства с органами государственной власти другого государства или с международными организациями не являются международными договорами можно объяснить, во-первых, специфическим субъектным составом, поскольку участниками соглашений являются субъект федерации и государственный орган иностранного государства, или субъект, или административно-территориальное образование иностранного государства, или орган международной организации, то есть образования, которые не обладают международной правосубъектностью, поскольку для них не свойственно наличие суверенитета.

Во-вторых, юридической силой соглашения, которое обязательно только для субъекта Российской Федерации, его заключившего, а не для всей Российской Федерации и при том только с момента государственной регистрации (ст. 5 ФЗ № 4). Федеральные органы исполнительной власти не несут ответственность по соглашениям об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства Российской Федерации либо по конкретному соглашению субъекта Российской Федерации имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации (ст. 8 ФЗ № 4).

На основе вышеизложенного можно констатировать, что на сегодняшний день вопрос о правовой природе соглашений субъектов федерации с иностранными партнерами ни в международных актах, ни в законодательстве Российской Федерации не нашел закрепления. В доктрине же встречаются нередко диаметрально противоположные позиции по данной проблеме. Представляется рациональной позиция юристов-международников считающих, что поскольку соглашения субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами не являются в силу прямого указания в законе международными договорами и не соответствуют их сущности, но юрисдикционно распространяются на несколько территориальных образований, принадлежащих разным суверенным государствам, то их можно считать трансграничными соглашениями, которые являются самостоятельным видом договоров.