Значение нормативного правового акта управления в процессе реализации государственного управления

Однако подчиненность подзаконных нормативных правовых актов законам не делает их менее значимыми для регулирования общественных отношений. Законы в основном определяют направление правового регулирования, устанавливают наиболее общие нормы, в то время как подзаконными нормативными правовыми актами конкретизируются нормы, установленные на законодательном уровне. При этом общественные отношения получают более детальную и конкретную регламентацию. Кроме того, нередко подзаконными нормативными правовыми актами восполняются пробелы законодательства, поскольку упрощенная процедура их принятия дает возможность органам государственной власти незамедлительно реагировать на явления, происходящие в обществе.

В административно-правовой науке подзаконные нормативные правовые акты именуют нормативными правовыми актами управления или административными нормативными правовыми актами. Такое наименование призвано акцентировать внимание на осуществление государственного управления путем издания подобных актов.

В административно-правовой науке нормативный правовой акт управления рассматривается как вид правового акта управления. Таким образом, большинство теоретических изысканий посвящено именно правовому акту управления в целом. При этом очевидна нехватка исследований, посвященных обособлено нормативному правовому акту управления как самостоятельной правовой категории.

Там не менее, некоторые советские ученые-административисты останавливались на изучении подобных нормативных актов. Так, Р.Ф. Васильев, характеризовал нормативный правовой акт управления как «властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов» [3].

Н.Г. Салищева, в результате крупного научного исследования посвященного нормативному акту советского государственного управления, определила такой акт как форму выражения определенного правила, которое устанавливается органами государственного управления для регулирования, на основании и во исполнение закона, общественных отношений в области государственно-властной, организующей деятельности этих органов, направленной на практическое осуществление функций государства, на претворение в жизнь государственной политики; выполнение этого подзаконного акта обеспечивается организацией и убеждением его исполнителей, а в отношении нарушителей – силой государственного принуждения» [4].

Следует отметить, что именно правотворческая деятельность субъектов государственного управления в лице органов государственной власти и их должностных лиц обеспечивает формирование правового пространства государства и придает властным государственным решениям нормативную форму, что служит основанием для дальнейшей практической реализации положений государственной политики.

В целях формирования объективного понимания института нормативных правовых актов управления, и выявления их роли в процессе государственного управления предлагается рассмотреть, в чем же заключается значение таких актов.

1. Нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и отменяют нормы права, таким образом осуществляя регулирование общественных отношений. Их действие направлено на неограниченный круг лиц, поэтому такие акты являются полноценным источником права.

С помощью таких актов органы государственной власти определяют порядок управления, устанавливают права и обязанности участников общественных отношений, а также регламентируют должное поведение субъектов, на которых направлено правовое регулирование.

Эти акты «всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, и поэтому в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления» [5].

Особое значение нормы, закрепляемые административными актами, приобретают ввиду компетенции издающих их субъектов публичного управления. Органы государственной власти наделены полномочиями на издание, изменение и отмену подзаконных актов только в пределах своей компетенции. Другими словами, орган государственной власти имеет право осуществлять нормативно-правовое регулирование только в подведомственной ему области.

Органы государственной власти подразделяются, в основном, по отраслевому признаку, что особенно характерно для исполнительной ветви власти. При этом конкретный орган осуществляет регулирование общественных отношений в рамках одной из государственных областей, и в процессе работы неизбежно сталкивается с пробелами в законодательстве, проблемами подведомственной области и, соответственно, необходимостью дополнительного нормативно-правового регулирования. Таким образом, значение нормативных правовых актов управления повышается ввиду их разработки и принятия, в основном, узкоспециализированными органами государственной власти, досконально знающими проблемы своей сферы и внимательно относящимися к разработке специального регулирования.

Такая идеальная модель, безусловно, требует нормативного подкрепления. Шаги в направлении совершенствования института подзаконных нормативных правовых актов уже сделаны путем установления правовой и антикоррупционной экспертиз, предварительного согласования, регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы граждан и организаций. Однако, к сожалению, эти меры носят точечный характер и не охватывают всей системы административных нормативных правовых актов в целом.

2. Благодаря административным правовым актам нормы законодательства становятся «живыми». В законах, как правило, определяются направление регулирования, принципы и общие правила его осуществления. Для претворения в жизнь законодательных положений принимаются административные нормативные правовые акты, которые доводят до правоприменителей конкретные требования законодательства.

Административные нормативные правовые акты являются необходимым и важным условием для осуществления тех или иных действий, для реализации прав и свобод физических и юридических лиц. Например, право на страховую пенсию рассчитывается по правилам (формулам), установленным Федеральным законом «О страховых пенсиях», однако конкретные значения коэффициентов в рублях, из которых рассчитывается конкретная сумма страховой пенсии гражданина, установлены Постановлением Правительства РФ [6].

Необходимость в подзаконной регламентации положений законодательных актов объясняется невозможностью установить все необходимое правовое регулирование на уровне законодательства. Так, приведенный акт Правительства РФ о коэффициентах является ярким примером часто изменяющейся нормы. В течение календарного года те или иные суммы, предусмотренные законодательством, могут меняться несколько раз. По этой причине, с точки зрения юридической техники было бы ошибкой устанавливать такие показатели на уровне федерального законодательства.

Помимо этого следует отметить долгую процедуру принятия федеральных законов. Она может длиться от нескольких месяцев до нескольких лет. Многие федеральные законы, такие, например, как кодексы, действительно нуждаются в многолетнем обсуждении, осмыслении, выверке и возможной апробации.

Однако, при возникновении срочной потребности в регулировании стихийно возникших обстоятельств общественной жизни, непредвиденных ситуаций, промедление с принятием нормативного правового акта может губительным образом сказаться на функционировании государства. Относительно быстрая процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов позволяет государству оперативно реагировать на вызовы современного мира. Так, в случаях особой необходимости, по вопросам, имеющим исключительное значение, Президент РФ с помощью своих указов может осуществлять так называемое «опережающее нормотворчество», то есть принимать свои акты по вопросам, не нашедшим отражения в законодательстве [7].

Все это говорит об административном нормативном правовом акте как о значительном средстве регулирования общественных отношений, которое на основании и во исполнение закона дает конкретные инструменты правоприменителям для эффективного осуществления управленческих функций.

3. Нормативные правовые акты управления представляют собой средство претворения в жизнь государственной политики. Они являются средством «проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни» [8].

Деятельность по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности является важнейшей функцией федерального министерства как органа исполнительной власти [9]. При этом подчеркивается, что выработка государственной политики неразрывно связана с осуществлением нормотворчества уполномоченными на то органами государственной власти. Эта деятельность осуществляется в форме нормативных правовых актов управления, через которые политическая воля приобретает правовую форму и дальнейшую реализацию на практике.

Система и структура органов государственной власти построена на принципе иерархичности и соподчиненности. Вышестоящие органы государственной власти осуществляют руководство нижестоящими, в том числе, путем норматворчества.

Так, Правительство РФ осуществляет руководство и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти путем издания нормативных правовых актов. Кроме того, такое руководство осуществляется федеральными органами государственной власти в отношении своих территориальных органов, что выступает гарантом единства системы государственной власти.

4. Принятие, изменение и отмена административных нормативных правовых актов является одним из важнейших полномочий органов государственной власти. Осуществляя эту деятельность, уполномоченные органы реализуют правоустановливающие, правоприменительные, регулятивные и правоохранительные функции.

Как и любое иное полномочие органа государственной власти, осуществление нормотворческой деятельности строго регламентировано на уровне законодательства Российской Федерации. Оно осуществляется с соблюдением определенных административных процедур, определяющих процесс разработки, обсуждения, согласования, принятия, вступления в законную силу, изменения и отмены акта. Эти процедуры направлены на обеспечение скрупулезной и выверенной подготовки актов, а также на оценку рисков, связанных с принятием того или иного акта.

От качества нормативного правового регулирования зависит эффективность осуществления всего государственного управления и, в конечном счете, уровень жизни граждан. В этой связи, ответственное осуществление органами государственной власти своих нормотворческих полномочий в строгом соответствии с требованиями законодательства приобретает особое значение для дальнейшего развития правового государства и общества, в котором на первом месте стоят принципы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

5. Нормативные правовые акты управления выступают юридическим основанием для возникновения, изменения и прекращения различных правоотношений. Устанавливая новые обязательные административно-правовые нормы, такие акты не только регулируют отношения между гражданами и государством, но и отношения граждан и организаций между собой.

В гражданско-правовых отношениях такие акты становятся основанием для разрешения спорных вопросов и налаживания взаимодействия. Контрагенты могут ссылаться на правила, установленные подзаконными нормативными правовыми актами, с целью выстраивания взаимоотношений определенным образом.

Установление норм и правил всегда связано с конкретными обстоятельствами общественной жизни и направлено на определение наилучшего регулирования. Поэтому граждане, ориентируясь на требования нормативных правовых актов, не только поступают должным образом, исполняя законодательство, но и обеспечивают собственную защиту от непредвиденных рисков, во избежание которых принимается большинство нормативных актов.

6. Кроме того, с помощью нормативных правовых актов управления может определяться правовой статус различных субъектов права. Примером этого может служить утверждение реестра должностей федеральной государственной гражданской службы [10].

Нормативные правовые акты управления образуют единую систему подзаконных актов, которая обладает специфическими свойствами и оказывает огромное влияние на все сферы общественных отношений, возникающих в обществе и государстве.

Как видно из проведенного анализа нормативные правовые акты управления имеют многогранное значение, а их роль в процессе государственного управления сложно переоценить. Именно с помощью таких актов происходит реализация государственной политики, осуществляется регулирование всего спектра общественных отношений, складывающихся в обществе. Административные нормативные правовые акты запускают механизм действия права, определяя конкретные требования, порядок осуществления определенных действий для реализации какого-либо права или обязанности, предусмотренных законом. Путем издания административных нормативных правовых актов субъекты государственного управления доводят до правоприменителей конкретные нормы и правила, основы которых определяет закон.

Именно поэтому институт нормативных правовых актов управления требует повышенного внимания, как с точки зрения теоретического осмысления, так и с точки зрения практического совершенствования этого института в целях повышения эффективности государственного управления.