Правовое и индивидуальное регулирование изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в городе Москве

ГК РФ содержит общие положения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Статьей 281 ГК РФ установлено, что за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение. Также ГК РФ устанавливает два механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд: по соглашению об изъятии, заключаемым с собственником и принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда. В соответствии с ст. 239.2 ГК РФ отчуждение недвижимого имущества может производиться в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплены ЗК РФ. В их числе строительство, реконструкция объектов федерального, регионального значения или объектов местного значения, установленных ст. 49 ЗК РФ, при отсутствии других возможных вариантов размещения этих объектов.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд конкретизирован в главе VII.1 ЗК РФ. Во-первых, в главе определены органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Во-вторых, установлены условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Также закреплены порядок выявления лиц, земельные участки или расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд, порядок принятия решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.

Особенности регулирования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в городе Москве закреплены в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон).

Введение специального правового регулирования связано с тем, что с 1 июля 2012 г. к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве присоединены новые территории, на которых планируется масштабное строительство (постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью»). В целях ускорения сроков строительства, создания наиболее благоприятных условий для градостроительного развития территорий назрела необходимость упрощения порядка изъятия земельных участков, попавших в зону планируемого строительства. При этом на официальном сайте Комплекса градостроительной политики и строительства города Москвы отмечается, что «упрощённая схема изъятия применяется лишь для земель, которые понадобились для строительства присутственных учреждений федерального и городского уровня, прокладки дорог и возведения инфраструктурных сооружений». [2]

Особенности правового регулирования, закрепленного Законом, заключаются в следующем. Органы государственной власти города Москвы наделены полномочиями по изъятию и предоставлению земельных участков на присоединенных территориях для размещения и строительства на них объектов федерального значения (ст. 3 Закона).

Законом предусмотрена возможность изъятия земельных участков для целей размещения на них объектов, включенных в перечень объектов федерального значения и подлежащих размещению на присоединенных территориях, сокращены сроки уведомления правообладателя, государственной регистрации прав и кадастрового учета.

Перечень объектов федерального значения, подлежащих размещению на присоединенных территориях утвержден Распоряжением Правительства РФ от 2 мая 2015 года N 1707-р. В него входят три группы объектов: в области федерального транспорта (например, железнодорожная линия Солнечная – Лесной городок, объекты аэропорта «Внуково», автомобильная дорога М3 «Украина»), в области электроэнергетики (электрическая подстанция «Архангельская», кабельно-воздушные линии) и объекты в области высшего профессионального образования и здравоохранения (объекты «Национального исследовательского технологического университета «МИСиС», объекты международного медицинского кластера).

Существует и «Перечень объектов регионального значения, подлежащих размещению на территориях, присоединенных с 1 июля 2012 г. к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве», содержащийся в Постановлении Правительства Москвы от 14 октября 2013 г. № 680-ПП. Перечень включает в себя 798 объектов, в числе которых транспортно-пересадочный узел «Щербинка», магистраль «Внуковское шоссе – Боровское шоссе – Минское шоссе», напорный трубопровод от канализационной насосной станции СНТ «Рыжово» до очистных сооружений «Рыжово», очистные сооружения «Саларьево».

Согласно ч. 4 ст. 13 Закона при выплате компенсации собственнику изымаемого земельного участка подлежат возмещению не все убытки. Не подлежат возмещению рыночная стоимость изымаемого недвижимого имущества и также убытки, причиненные изъятием этого имущества и явившиеся следствием строительства, реконструкции и иных улучшений недвижимого имущества, произведенных после принятия решения об изъятии соответствующего земельного участка. Также не возмещается стоимость строительства, реконструкции и иных улучшений недвижимого имущества, произведенных вопреки установленному виду разрешенного использования изымаемого земельного участка или решению о резервировании земель, а также сделок, заключенных после принятия решения об изъятии недвижимого имущества и имеющих своей целью исключительно увеличение размера убытков, причиненных изъятием и иных сделок или действий, совершенных правообладателем изымаемого имущества после принятия решения об изъятии недвижимого имущества.

В юридической литературе данное положение Закона было подвергнуто критике как «нарушающее права собственников изымаемых земельных участков, приводящее к снижению итоговой выкупной цены изымаемого земельного участка». [3] Однако, впоследствии аналогичные положения были включены в общий порядок, закрепленный ЗК РФ.

Индивидуальное регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется, в частности, судами.

Как показывал анализ судебной практики, основной причиной споров, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд в городе Москве, является определение размера возмещения за изымаемый земельный участок. Суды разрешают это вопрос на основе экспертных заключений, оценка которых нередко вызывает у судов затруднения. Например, по одному из дел Верховный Суд РФ, пришел к выводу, что «заключения экспертов двух аудиторских компаний не отвечают критериям относимости и разумности, поскольку указанная в них выкупная стоимость изымаемого имущества существенно отличается друг от друга, эксперты с достоверностью не смогли разъяснить, в связи с чем оцениваемое имущество имеет такую высокую стоимость с учетом имеющихся в деле доказательств их износа и фактического уничтожения». [4]

Таким образом, правовое регулирование, само по себе, не позволяет определить размер возмещения за изымаемый земельный участок в каждом конкретном случае и его дополняет индивидуальное регулирование: судья устанавливает размер возмещения. С другой стороны, как показал анализ судебной практики, при индивидуальном регулировании суды испытывают затруднения в оценке экспертных заключений, имеющих существенные расхождения. Как представляется, эта проблема может быть решена на уровне правового регулирования посредством закрепления единых критериев к определению рыночной стоимости земельного участка, обязательных для всех экспертов.