Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности в России и странах ЕС: сравнительно-правовой аспект

В Российской Федерации нормативно-правовой базой для осуществления оценки воздействия намечаемой деятельности являются: Федеральный закон «Об экологической экспертизе», вышеупомянутое Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, а также ведомственные нормативно-правовые акты, например, Инструкция Министерства природы РФ по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности.

Правовая база и понятие оценки воздействия в Европейском Союзе несколько отлично от российского законодательства.

«Environmental Impact Assessment» - термин Международной ассоциации по оценке воздействия на окружающую среду, предназначенной для выявления характера, интенсивности и степени опасности влияния любого вида планируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье населения.

В ЕС ОВОС регулируется Директивой 85/337/ EEC [2], которая вступила в силу в июле 1998 г. Впоследствии в нее были внесены изменения директивами 97/11/EC, 2003/35/35/ EC и 2009/31/EC. Эти три директивы были объединены в одну - Директиву 2011/92/EC5. Еще одним важным законодательным актом является Конвенция ООН/ЕЭК о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) [3], подписанная Европейским сообществом в 1998 г. Среди прочего Орхусская конвенция гарантирует права участия общественности в принятии решений по экологическим вопросам как в рамках отдельно взятой политики, так и на уровне проекта и программы.

Также стоит заметить, что стадии осуществления оценки воздействия в Российской Федерации и Европейском Союзе различны.

Так, в российском законодательстве установлены следующие этапы проведения оценки воздействия:

1. В ходе первого этапа заказчик подает уведомление в органы власти, далее проводится предварительная оценка, во время которой заказчик собирает необходимую информацию о намечаемой деятельности, о состоянии окружающей среды, о возможных воздействиях на нее. На основании результатов заказчик составляет техническое задание на проведение ОВОС.
2. Проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду заказчиком и подготовка предварительного варианта материалов по ОВОС. На данном этапе также предоставлена возможность общественности представить свои замечания.
3. Подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант представляется на государственную экологическую экспертизу.

Процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду в странах ЕС несколько отличен от процедуры в нашей стране.

Так, в соответствии с Директивой ЕС 85/337 [4] Environmental Impact Assessment имеет следующие стадии:

1. Screening(Скрининг).

Данный этап представляет собой предварительную оценку необходимости ОВОС для проекта.

Стоит отметить, что в российском законодательстве нет аналогичной стадии, несмотря на схожесть скрининга с предварительной оценкой. Предварительная оценка имеет своей целью характеристику намечаемой деятельности и предполагаемого вреда, тогда как скрининг оценивает именно саму необходимость процедуры для того или иного намечаемого проекта.

Данное различие скорее всего обусловлено тем, что в Положении РФ об ОВОС закреплен принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы (проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу). А в соответствии с Директивой ЕС и приложениями к Директиве выделяются два вида проектов. Для второго вида проектов (оценка воздействия на экологическую среду строительства железных дорог) ОВОС проводится по усмотрению государств-членов.

2. Scopping (cкоппинг) - выявление проблем и сфер влияния, которые представляются важными, а также установление источников информации для ОВОС, а также определение масштаба работ. Чаще всего смежной с данной стадией считают стадию оценки альтернативных проектов, в результате которой выявляется наиболее предпочтительный способ достижения заявленных в проекте целей.

Именно данный этап имеет большие сходства с предварительной оценкой, которую осуществляет заказчик по российскому законодательству.

3. Подготовка проекта ОВОС.

Указывается также, что проект ОВОС должен быть доступен для общественных консультаций, в соответствии с Принципом №10 Рио-де-Жанейрской декларации («экологические вопросы решаются наиболее эффективно при участии заинтересованных граждан»).

Данная стадия соответствует стадии подготовки предварительного проекта ОВОС в РФ.

4. Подготовка финального документа ОВОС.

После проведения консультации на основании проекта доклада ОВОС готовится финальный документ с учётом полученных комментариев. В некоторых случаях к финальной версии отчета по ОВОС будет прилагаться приложение с кратким изложением всех комментариев, которые были получены от общественности и других заинтересованных лиц, а также ответами на такие комментарии.

Данный этап соответствует стадии подготовки окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду в российском законодательстве.

Также в Директиве ЕС 85/337 отмечено, что после вышеперечисленных стадий оценки осуществляется контроль и мониторинг за эффективностью проекта. Мониторинг осуществляется для достижения трех целей: (1) обеспечение реализации необходимых мероприятий по смягчению воздействия; (2) оценка эффективности осуществления мероприятий по смягчению воздействия; (3) подтверждение точности моделей и прогнозов, которые были использованы в процессе оценки воздействия.

В Положении «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» упоминается лишь тот факт, что «результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений относящихся к данной деятельности».

Одним из важнейших этапов оценки воздействия как в Российской Федерации, так и в странах ЕС является участие общественности в процессе подготовки проекта.

Так как одной из существенных особенностей Европейского союза является экономическое и политическое объединение государств, то логично предположить, что требования относительно участия общественности и их реализация могут существенно отличаться в зависимости от применяемой системы ОВОС. Некоторыми законодательными системами предусмотрены требования об интенсивном вовлечении общественности в процесс ОВОС в то время, когда другие определяют такое участие как необязательное или вообще ничего не указывают по этому поводу.

Директива ОВОС, а также Орхусская конвенция предусматривают, что «заинтересованным лицам должны быть предоставлены своевременные и эффективные возможности для участия в процедурах принятия решений, затрагивающих вопросы окружающей среды». Это означает, что разработчики ОВОС и государственные органы должны предпринять эффективные шаги для обеспечения участия общественности в процессе принятия решений. Они должны предполагать участие общественности в процедурах предварительной оценки (отбора) и определении масштаба оценки, обеспечения контроля проекта ОВОС со стороны общественности через его публикацию и получение комментариев, а также организации общественных собраний и слушаний. Директива ОВОС подчеркивает, что национальное законодательство должно предусматривать «конкретные меры для информирования общественности (например, посредством рассылки почтовых отправлений в пределах территории радиуса воздействия определенного проекта или публикаций в местных газетах) и проведения консультаций с заинтересованными лицами (например, посредством сбора письменных комментариев или посредством опроса населения)».

В Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации отмечается, что участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика.

Также информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня) в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В публикации представляются сведения о:

• названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;
• наименовании и адресе заказчика или его представителя;
• примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;
• органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;
• предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний и предложений.

Таким образом, стоит отметить, что существуют как значительные сходства в процедуре ОВОС в РФ и ЕС (в частности, касающиеся участия общественности), так и существенные различия (например, в этапах проведения ОВОС). Выявленные сходства и различия представлены в Приложении.

Изучив поставленную проблему, мы пришли к следующим выводам:

Во-первых, мы проанализировали понятие оценки воздействия на окружающую среду, закрепленное в российском законодательстве и законодательстве стран Европейского Союза. Нами также была определена нормативно-правовая база ОВОС.

Во-вторых, были сопоставлены этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду в РФ и ЕС. При анализе нормативно-правовых актов мы выяснили, что в российском законодательстве отсутствуют такие стадии, как скрининг и мониторинг проекта.

Думается, что два данных этапа смогли бы предотвратить затруднения при проведении ОВОС, более полно классифицировать объекты, подлежащие оценке, дать возможность проанализировать эффективность и качество уже реализованных проектов.

В-третьих, мы изучили роль общественности при принятии решений по оценке воздействия в РФ и ЕС. Можно заключить, что влияние общественности является довольно высоким как в российском законодательстве, так и в законодательстве ЕС. Участие общественности обеспечивается на всех этапах проведения ОВОС, ей предоставляется возможность высказывать свое мнение о намечаемой деятельности, достоинствах и недостатках проектов оценки.

Таким образом, результатом данной работы можно считать выявление недостатков, существующих в российском законодательстве. По нашему мнению, в указанных вопросах необходима имплементация международно-правовых требований в российское законодательство.

Приложение