Правовое значение результатов проведения экологического аудита

Как отмечает И.Г. Иутин, в истории правового регулирования экологического аудита в России можно выделить три этапа: первый - начало 90-х гг. XX в., второй - с 1993 по 1998 г., третий - с начала 2000 г. по настоящее время. Первый этап характеризуется полным отсутствием правовой базы экологического аудита в Российской Федерации. В этот период единичные предприятия в целях получения международных кредитов проводят экологический аудит по технологиям, определенным международными финансовыми структурами. Второй этап характеризуется принятием нормативных правовых актов, достаточно комплексно урегулировавших отношения в области экологического аудита, закрепивших основополагающие положения (уполномоченный в данной области орган исполнительной власти, необходимые процедуры). Третий этап характеризуется отстранением государства от регулирования отношений в области экологического аудита и развитием последнего главным образом в рамках системы управления охраной окружающей среды предприятий [1].

Несмотря на то, что «экоаудит появился в России уже более 20 лет назад» [2], место и роль этого института в системе экологического управления до конца не определены. Более того, ввиду неурегулированности отношений по осуществлению экологического аудита встает вопрос о сфере применения и правовом значении заключения экологического аудитора.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [3] (далее – ФЗ об ООС) определяет экологический аудит как независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Исходя из зарубежного опыта и легального определения в литературе выделяют следующие цели и задачи проведения экологического аудита:

• содействие предприятиям в самостоятельном регулировании своей экологической политики;
• формирование приоритетов по осуществлению превентивных мер, направленных на выполнение экологических требований законодательных и подзаконных нормативных актов;
• подготовка предложений по организации природоохранной деятельности на предприятии и снижению его финансового риска;
• создание инвестиционной привлекательности бизнеса;
• снижение штрафных рисков в отношении платежей за природопользование, минимизация ущерба окружающей среде и другим хозяйствующим субъектам;
• снижение финансовых рисков, связанных с правами собственности на природные объекты и результаты хозяйственной деятельности;
• снижение или исключение риска уплаты штрафных санкций за нарушение налогового законодательства в области природопользования;
• повышение конкурентоспособности продукции [4].

Но такой подход к определению задач экологического аудита является однобоким, так как рассматривает экологический аудит лишь как инструмент по оптимизации бизнеса. В то время как проведение экологического аудита играет немаловажную роль в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью (ст. 42 Конституции РФ и ст. 11 ФЗ об ООС).

Защита права граждан на благоприятную окружающую среду с помощью экологического аудита возможна через реализацию полномочий должностных лиц, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, по внесению предложений о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности (ст. 24 Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [5]).

Заключение экологического аудита, по мнению М.Т. Гогаевой, может использоваться в качестве инструмента подтверждения экологического соответствия в случае строительства объекта хозяйственной деятельности, предусмотренного федеральной целевой программой или построенного в исключительной экономической зоне РФ, однако по каким-то причинам не прошедшего государственную экологическую экспертизу [6]. В таком случае, как указывают В.А. Егиазаров и Н.В. Кичигин, возникает правовая коллизия: возможность проведения государственной экологической экспертизы построенных объектов законодательством не предусмотрена. Поэтому проведение экологического аудита является одним из возможных выходов из данной ситуации. Но при этом необходимо установить крупные штрафы и уголовную ответственность за уклонение от проведения государственной экологической экспертизы, иначе механизм экологического аудита станет вполне легальным способом ухода от обязательной государственной экологической экспертизы [7].

В судебной практике также делается вывод о необходимости проведения экологического аудита для оценки воздействия на окружающую среду и в целях защиты права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия на окружающую среду, вызванного хозяйственной деятельностью предприятия, не прошедшего экологическую экспертизу [8].

Еще одна обширная ниша для эффективного применения результатов проведения экологического аудита – это использование заключения экологического аудитора как средства доказывания в судебном процессе. Так, в судебной практике ссылки на результаты экологического аудита часто можно обнаружить в решениях по делам о признании права собственности на самовольную постройку и об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды и природопользования[9] . При этом возможны два варианта использования экологического аудита в суде:

1) представление в суд в качестве доказательства заключения экологического аудита. Данное заключение может служить одним из доказательств в делах о признании права собственности на самовольную постройку, подтверждая, что сохранение самовольной постройки не нарушает градостроительные и строительные нормы и правила, права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан [10];

2) назначение проведения экологического аудита в качестве экспертизы (ст. 79 ГПК РФ[11]; ст. 82 АПК РФ[12]; ст. 77 КАС РФ [13]). Суды не только признают заключение экологического аудита в качестве допустимого доказательства, но и самостоятельно назначают проведение экологического аудита в качестве экспертизы [14].

На этом возможности для применения результатов экологического аудита не исчерпываются, но в силу законодательной пробельности в регулировании данных отношений они ограничены. Так, представляется эффективным средством признание смягчающим или исключающим ответственность обстоятельством проведение экологического аудита, в результате которого лицом самостоятельно были выявлены и добровольно исправлены нарушения законодательства. Такая практика введена в США Законом 1990 г. «О защите окружающей среды от загрязнений» (Pollution prevention act of 1990) [15]. Данный Закон предусматривает, что нарушения законодательства, которые выявлены добровольно или исправлены благодаря программе экологического аудита, не являются составом административного правонарушения и уголовного преступления. Как указывает Л.А. Демина, все добровольные усилия по предотвращению экологических правонарушений, по оказанию помощи следствию рассматриваются Департаментом юстиции как смягчающие обстоятельства, и наличие программ экологического аудита – одно из них [16].

Таким образом, практическое значение заключения экологического аудита не сводится только к выявлению соблюдения хозяйствующим субъектом требований в области охраны окружающей среды и выработке рекомендаций по улучшению хозяйственной и иной деятельности. Проведение экологического аудита позволяет оценить воздействие на окружающую среду уже осуществляемой хозяйственной и иной деятельности, а значит, способствует обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду и является эффективным средством доказывания в судебном процессе.