К вопросу о праве заключенных голосовать: должно ли оно ограничиваться?

Вопрос правомерности и соразмерности недифференцированного ограничения избирательных прав заключенных непосредственно затронул Россию в 2013 г., когда ЕСПЧ, рассмотрев жалобу С. Б. Анчугова и В. М. Гладкова, пришел к выводу, что такое ограничение – нарушение ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на свободные выборы. Ранее этот вопрос уже прямо поднимался ЕСПЧ дважды: в деле Херста против Соединенного Королевства (2005 г.) и в деле Скопполы против Италии (дело №3, 2012 г.). Во всех трех случаях (включая дело Анчугова и Гладкова) суд придерживался своей устоявшейся правовой позиции: «в современном демократическом обществе нет места автоматическому лишению избирательных прав», но в то же время возможны определенные ограничения данного права со стороны государства, преследующие «законную цель». Попробуем разобраться, где же заканчиваются пределы усмотрения государства по ограничению этого права? И не являются ли эти пределы фактическим лишением права голосовать и участвовать в управлении делами государства целой группы граждан.

Начнем с практики ЕСПЧ по данному вопросу. Стоит сказать, что стандарты, установленные Конвенцией по защите прав человека и основных свобод, сами по себе довольно абстрактны: так, в ст. 3 Протокола № 1 к данному документу закреплено, что государства-участники данного многостороннего договора обязуются «проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти».Можно ли считать, что это положение касается лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда?

В 2005 г. Суд рассмотрел жалобу Херста на власти Соединенного Королевства по поводу абсолютного лишения избирательных прав заключенных и установил своего рода «стандарт», правовую позицию по данном вопросу. ЕСПЧ отметил, что «не имеет места вопрос о лишении кого-либо закрепленных Конвенцией прав только вследствие своего статуса как лицо, заключенное под стражу по приговору суда за совершение какого-либо преступления». Суд назвал автоматическое лишение избирательных прав заключенных «тупым инструментом, который лишал конвенционного права на участие в голосовании значительную категорию лиц и делал это неизбирательным образом». Общественное же мнение в демократическом обществе, основанном на терпимости, не может являться достаточным основанием для лишения избирательных прав.[2] В этом же деле Суд указал, что ограничения для защиты устоев «правового государства и основ демократии» имеют место быть только в случае наличия двух элементов: законной цели и соразмерных средств, применяемых для её достижения. ЕСПЧ отметил, что такие ограничения могут преследовать широкий круг целей (в деле Херста, как и в деле Анчугова и Гладкова, в дальнейшем такие цели были схожи:  «предупреждение совершения преступления путем применения санкций к поведению осужденных, а также цель укрепления чувства гражданского долга и уважения принципа верховенства права»).

Эти цели были признаны ЕСПЧ правомерными. Насчет соразмерности у Суда сформировалась четкая позиция – государства имеют определенные пределы усмотрения, но они не могут быть неограниченными, потому как в случае установления полного запрета на право заключенных голосовать такая мера становится произвольной, ограничивающей право голосовать для заключенных до такой степени, что нарушается его реальное содержание и эффективность. Хотя в Великобритании предусматривались исключения из общего правила: не лишались активного избирательного права граждане, осужденные к лишению свободы за невозможность уплаты долга и за неуважение к суду. Но ЕСПЧ счел эти исключения незначительными.  Какое же регулирование ЕСПЧ считает соразмерным?

Ответ на этот вопрос может продемонстрировать дело Скопполы против Италии (дело № 3), решение по которому было вынесено ЕСПЧ в 2012 г. В итальянском уголовном законодательстве предусмотрен «запрет на занятие государственной должности» в качестве дополнительного наказания за все преступления, совершение которых влечет лишение свободы, а также за отдельные преступления независимо от основного наказания (например, казнокрадство, вымогательство, лжесвидетельство в суде и т.д.). Следует отметить, что указанное дополнительное наказание влечет за собой лишение избирательных прав.В Италии существует определенная дифференциация такого лишения: для лиц, осужденных к лишению свободы на срок от 3 до 5 лет, такое ограничение временное (на 5 лет); для осужденных же на срок более 5 лет лишения свободы оно пожизненное даже после выхода из места отбытия наказания (§ 33, 34 постановления ЕСПЧ по делу Скопполы). Однако существует возможность так называемой реабилитации – по истечении 3 лет после отбытия наказания гражданин может обратиться в суд с заявлением о восстановлении права голосовать, если поведение лица в течение длительного времени было «подлинно хорошим» (ст. 179 УК Италии).

Учитывая вышеуказанные факторы, ЕСПЧ пришел к выводу, что в данном случае, в отличие от дела Херста, итальянская система законодательства не устанавливает абсолютного ограничения на избирательное право заключенных и не нарушает ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции. Именно суды применяют данное наказание, принимая во внимание такие факторы, как «тяжесть совершенного преступления и поведения преступника», а также учитывая смягчающие и отягчающие обстоятельства. К тому же данная мера не применяется к тем лицам, которые осуждены к лишению свободы менее чем на 3 года (§106).[3]

Дело против России, рассмотренное ЕСПЧ в 2013 г. («Анчугов и Гладков против Российской Федерации»), представляет интерес не только с точки зрения вопроса, касающегося нашей страны. В этом деле ЕСПЧ рассматривал конституционный, а не законодательный запрет голосования для заключенных. Это дело стало камнем преткновения в отношениях ЕСПЧ и российского Конституционного Суда. Решение по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации»стало первым решением ЕСПЧ, проверяемым на возможность его исполнения на территории России по запросу Министерства юстиции после предоставления КС соответствующих  полномочий в декабре 2015 г.[4]  Вызвано это было установленным ЕСПЧ обязательством принять определенные меры для устранения противоречия между конституционной нормой и ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции для исполнения решения по данному делу.

В настоящее время и Анчугов, и Гладков находятся на свободе, однако соответствие нормы национального права Конвенции должно быть достигнуто. В решении ЕСПЧ был отвергнут довод властей Российской Федерации о том, что данное дело отличается от всех остальных, потому что противоречит толкованию ЕСПЧ Протокола к Конвенции не обычный закон, а норма Конституции, причем для изменения положений 2 главы необходимо принимать новую Конституцию. ЕСПЧ отметил, что существующее противоречие между конституционной и конвенционной нормой может быть разрешено «компетентными органами − в первую очередь Конституционным Судом − таким образом, который позволит координировать их действия и избежать конфликта между ними».[5]Сделано это может быть прежде всего путём толкования ч. 3 ст. 32 Конституционным Судом РФ. Возможные варианты исполнения этой части решения ЕСПЧ были представлены в двух amicus curia (заключениях, представленных в КС при рассмотрении дела «О возможности исполнения постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года «Анчугов и Гладков против России»»). Эти заключения были подготовлены Институтом права и публичной политики, а также группой ведущих ученых-правоведов.[6]

В обоих предложенных вариантах приоритет отдается варианту такого толкования конституционной нормы, которое соответствовало бы международным обязательствам РФ и принципу pacta sunt servanda («договоры должны соблюдаться»). В качестве аргумента приводится Определение Конституционного Суда № 1344-О-Р от 19 ноября 2009 г. В этом решении Конституционный Суд РФ истолковал ч. 2 ст. 20 Конституции, допускающую по своему буквальному смыслу применение смертной казни в качестве уголовного наказания таким образом, чтобы она не противоречила международным обязательствам РФ. Вывод Конституционного Суда был обусловлен двумя факторами: во-первых, существованием международного обязательства Российской Федерации, вытекающего из подписанного, но не ратифицированного Протокола № 6 к Конвенции, и, во-вторых, «динамикой регулирования соответствующих правоотношений и тенденций в мировом сообществе».

Динамика развития избирательного права в мире развивается в сторону постепенного уменьшения ограничений избирательных прав, в том числе и для заключенных: по состоянию на 2005 г. 13 европейских стран устанавливали абсолютный запрет на активное избирательное право заключенных, в 2012 г. число таких стран снизилось до 7, а в 2015 г. таких стран уже насчитывается всего 6 (Россия, Армения, Болгария, Венгрия, Соединённое Королевство и Эстония). В Венгрии такой запрет был исключён из конституции, хотя и сохранился на законодательном уровне. Какие же варианты толкования Конституции были предложены авторами:

1. Предоставление всем осуждённым к лишению свободы права ходатайствовать перед судом о восстановлении права избирать по отбытии, например, части срока лишения свободы, дающего право на условно-досрочное освобождение в соответствии с ч. 3 ст. 79 УК РФ.

2. Сохранение права избирать только за осуждёнными, содержащимися в колониях-поселениях (ч. 1 ст. 58 УК РФ), – данный вариант наиболее прост для реализации.

3. Автоматическое предоставление права голосовать заключенным, осужденным к лишению свободы за определенные категории преступлений, то есть признание такого лишения в качестве меры уголовно-правового характера, «определяемой судом на основе индивидуального подхода» (например, за преступления небольшой и средней тяжести, наказание за которые не превышает 3 лет лишения свободы и 5 лет соответственно – в соответствии со ст. 15 УК РФ).

19 апреля 2016 г. было вынесено Постановление Конституционного Суда по делу о возможности исполнения постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. «Анчугов и Гладков против России». В нём Суд признал невозможным исполнение решения ЕСПЧ как в отношении заявителей (они не могли рассчитывать на доступ к активному избирательному праву ни по Конституции, ни «по международным правовым стандартам»), так и по вопросу внесения в «российскую правовую систему изменений, которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, содержащихся в местах лишения свободы». Предписание ч. 3 ст. 32 Конституции носит, по мнению суда, императивный характер и распространяется на всех заключенных, однако КС отметил, что федеральный законодатель может «оптимизировать уголовное законодательство» путём перевода, например, отбывания наказания в колониях-поселениях в разряд самостоятельного вида наказания, связанного с принудительным ограничением свободы: в этом случае избирательные права осуждённых на такой режим отбытия наказания не будут ограничены.[7]

Решение КС РФ вполне можно признать носящим компромиссный характер, но в то же время каких-либо гарантий малейшего послабления в плане права заключенных голосовать нет: формулировка «федеральный законодатель вправе…» не означает, что правовое регулирование в этом вопросе будет осуществлено. Нам кажется, Россия должна стремиться к идеалам демократии, справедливости, первостепенного обеспечения прав и свобод каждого гражданина в соответствии со ст. 2 Конституции РФ, поэтому недифференцированное лишение заключенных избирательных прав не представляет соразмерным обеспечению «законных целей» и может быть истолковано Конституционным Судом в соответствии с современными тенденциями развития избирательного права.