Правовая природа соглашений в сфере государственно-частного партнерства

Сущность данного правового явления отечественные и зарубежные правоведы пытались раскрыть посредством поиска наиболее оптимального определения понятия государственно-частного партнерства [1]. Большинство авторов, ученых исходят из принципа отражения сущности государственно-частного партнерства при формулировании определения его понятия посредством описания сложившихся черт и признаков этого явления. В частности, дефиниция, предложенная А.В. Белицкой, сформулирована следующим образом: «государственно-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля» [2]. Более емкое определение предложил А.Б. Чичканов, по его словам «Государственно-частное партнерство – контрактные средние и долгосрочные отношения между государством и частным сектором с четко определенными обязательствами основных участников, которые зафиксированы в соглашении путем указания на параметры реализации проекта» [3].

Вместе с тем, при всем многообразии работ, посвященных изучению государственно-частного партнерства, представляется более правильной позиция А.Е. Кирпичева в вопросе определения юридической сущности данного правового явления в современном российском праве. Ученый рассматривает государственно-частное партнерство через призму предпринимательских обязательств в публичном секторе экономики. В таком случае государственно-частное партнерство носит комплексный характер, объединяет в единое правоотношение имущественные, управленческо-предпринимательские и внутриорганизационные обязательства [4]. В подтверждение этому свидетельствует то, что направленное на координацию действий субъектов предпринимательской деятельности в целях реализации публичных интересов, государственно-частное партнерство объективируется в предпринимательских отношениях, предмет которых носит «комплексный интегрированный характер, несмотря на регулирование их нормами различных отраслей права» [5].

Реализация проекта государственно-частного партнерства осуществляется в несколько этапов, которые складываются из определенных юридических фактов, образующих сложный юридический состав, обладающий «эффектом поглощения»: «наступление завершающего юридический состав обстоятельства уничтожает предыдущие юридические факты» [6].

В связи с тем, что фактический состав отношений по государственно-частному партнерству составляют как факты административного характера (принятие решения о заключении соглашения, о формировании конкурсной комиссии), так и гражданско-правовые (проведение торгов, переговоры по согласованию окончательных условий соглашения), которые предшествуют заключению соглашения, остается спорным вопрос о правовой природе самих соглашений в сфере государственно-частного партнерства. Неопределенность в этом вопросе усугубляется также и тем, что в содержание указанных соглашений могут включаться условия, которые не носят гражданско-правового характера (предоставление гарантии, защищающей инвестора от изменений ограничивающего его права законодательства).

В РФ отдельные виды государственно-частного партнерства проявляются в качестве соглашений между публичным и частным партнерами. При этом в силу законодательных положений данные соглашения имеют форму договора. Вместе с тем, как указывает М.И. Брагинский, понятие соглашения равнозначно, тождественно понятию договора, что заключается в направленности на возникновение взаимных прав и обязанностей, поскольку «если этот признак отсутствует, то и нет основания для отождествления соглашения с договором» [7]. При этом, сделка, совершенная в виде соглашения, может быть только договором [8]. Стало быть, каждый договор является соглашением, однако не каждое соглашение может быть признано договором. Подобной позиции придерживается А.Е. Кирпичев, указывая на целенаправленное рассмотрение законодателем соглашений в сфере государственно-частного партнерства именно в качестве гражданско-правового договора [9]. Таким образом, остается неясным, на основании каких признаков следует квалифицировать договорные взаимоотношения сторон в качестве частноправового либо административного правоотношения.

В связи с этим необходимо определить, какое место занимают соглашения в сфере государственно-частного партнерства в системе договоров, как они соотносятся с другими договорами и соглашениями, в частности с административными и гражданско-правовыми договорами.

Сторонниками правовой природы соглашений в сфере государственно-частного партнерства в качестве административных договоров являются М. Тривус, И.Н. Бернштейн, М.М. Богуславский, Д.Н. Бахрах, С.В. Шорохов и др. [10] При этом необходимо отметить, что в теории административного права вопрос о сущности административных договоров, их признаков имеет дискуссионный характер [11].

Вместе с тем в правовой литературе, посвященной вопросам публично-правовой природы и признакам административного договора, даются схожие определения данного понятия, как «основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащего в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон – формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение, прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления» [12]. Из этого следует, что административному договору как форме управленческих действий присущи следующие черты: одной из сторон выступает публичный субъект, наличие публичного интереса (достижение общественно значимых результатов), организационный характер, составными элементами которого являются регулирование, координация и контроль, согласование воль участников договора (для публичного субъекта – обязанность), преимущественно письменная форма, право на контроль со стороны публичного субъекта, регулирование исключительно нормами административного права.

В частности, Ю.Н. Старилов к разновидности административного договора относит концессионные соглашения, предусмотренные Федеральным законом «О концессионных соглашениях» по субъектно-объектным признакам [13]. Однако впоследствии в переизданном в 2017 году учебнике автор данный пример не приводит.

Действительно, может показаться, что по большинству признаков соглашения в сфере государственно-частного партнерства являются административными договорами. Например, предмет концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о развитии застроенной территории, соглашений о разделе продукции сформулированы законодателем таким образом, что их целью является достижение общественно значимых результатов – реализация публичного интереса: создание и (или) реконструкция имущества, его последующая эксплуатация либо предоставление комплекса исключительных прав, своего рода делегирование полномочий, для осуществления деятельности на территории со специальным публично-правовым режимом.

Однако отнесение взаимоотношений сторон к тому или иному правовому явлению должно происходить с учетом не большинства, а всех имеющихся существенных и отличительных признаков, включая способы правового регулирования. Таким образом, соглашения в сфере государственно-частного партнерства не являются конкретными видами административного договора, поскольку не подпадают под признак исключительного регулирования нормами административного права. В соответствии с Законом о соглашениях о разделе продукции права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с гражданским законодательством (абз. 2 п. 3 ст. 2) [14]. Согласно п. 2 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях к отношениям сторон концессионного соглашения применяются правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении [15]. Закон о государственно-частном партнерстве и муниципально-частном партнерстве прямо указывает на частноправовую сущность данного соглашения в подп. 3 ст. 3: «соглашение о государственно-частном партнерстве - гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером» [16].

В свою очередь, на примере концессионных соглашений ряд юристов обосновывают гражданско-правовую природу договорных правоотношений между публичным и частным партнерами, указывая, в том числе, на следующие характеристики: возможность согласования сторонами на равной основе отдельных условий договора, в чем проявляется правило о свободе договора, наличие взаимной ответственности имущественного характера сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, рассмотрение споров в порядке арбитражного судопроизводства; [17] сам механизм определения частного партнера (на торгах) носит частноправовой характер, применение гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательства (задаток, банковская гарантия) [18].

Ключевой составляющей соглашений в сфере государственно-частного партнерства, их ядром является построение указанных отношений на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон государственно-частного партнерства. Основанные на паритетных началах, взаимоотношения сторон, в которых публично-правовое образование выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными субъектами гражданского оборота, приобретая правосубъектность юридического лица. Юридическое равенство сторон государственно-частного партнерства заключается в отсутствии у публичного партнера возможности использовать свое положение в предписании частному партнеру обязательных к исполнению указаний, не основанных на заключенном соглашении сторон, что позволяет отграничить отношения по государственно-частному партнерству от властных отношений.

Несмотря на проникновение частноправовых начал в публично-правовые отношения, выражающиеся в возникновении имущественных обязательств в форме административных договоров, соглашения в сфере государственно-частного партнерства, реализуемые в процессе осуществления предпринимательской деятельности, имеют частноправовую природу, поскольку заключаются между равноправными самостоятельными субъектами. Отношения сторон по соглашениям в сфере государственно-частного партнерства не подразумевают административного или иного властного подчинения одной стороны другой, поэтому исключается возможность регулирования данных отношений исключительно нормами административного права, в связи с чем указанные соглашения подлежат квалификации в качестве частноправовых договоров.