Правовой анализ отмены деления земель на категории и переход к территориальному зонированию

Деление земель на категории, по сути, носит достаточно условный характер. Процедуры по переводу земель из одной категории в другую стали обычной практикой во многих регионах Российской Федерации. Большой объем земельного фонда, и не урегулированный ряд вопросов, касающихся использования земельных ресурсов, на законодательном уровне необходимо решать постепенно, по мере сформированной базы, факторов и предпосылок, способствующих принятию таких законопроектов.

Так, 9 декабря 2014 года Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (далее - Законопроект), что вызвало огромное количество споров и дискуссий в частности, касающиеся не доработки Законопроекта. Инициатором Законопроекта выступает Правительство Российской Федерации, акцентируя внимание, прежде всего на то, что данные нововведения позволят упростить и усовершенствовать действующий порядок определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также упразднения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков. Впервые такая идея нашла отражение в Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы» [2]. Необходимость принятия такого Законопроекта, прежде всего, делает прозрачным саму конструкцию использования земель.

Однако после внесения на рассмотрение данного Законопроекта, его авторы столкнулись с большим количеством критики, как на уровне государственной и местной власти, так и в рядах общественности обсуждения. По мнению Г.В. Выпхановой и Н.Г. Жаворонковой, «идея разработки Законопроекта получила явную градостроительную направленность, порождающую конфликт интересов правового регулирования земельных и градостроительных отношений. Если земельное законодательство направлено на регулирование отношений по использованию и охране земель, объектом которых выступает, в первую очередь, земля как природный объект, природный ресурс, а также земельные участки, то градостроительное законодательство регулирует отношения в области градостроительной деятельности. Она представляет собой деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Причем предусмотренное действующим градостроительным законодательством развитие территорий продолжает базироваться на принципах и подходах районной планировки, применяемых в советское время, когда размещение объектов оценивалось исходя из наличия инженерно-транспортной инфраструктуры, коммуникаций и т.д. Экологические особенности территории оценивались главным образом в контексте природных особенностей, необходимых для размещения того или иного объекта» [3].

Помимо всего прочего, инициаторы Законопроекта обращают внимание, что в соответствии со ст. 4 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в переводе земель не может быть отказано, если это соответствует утвержденным документам территориального планирования, в том числе генеральным планам. Таким образом, решение о переводе земель из одной категории в другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов территориального планирования [4]. Обосновывая свою позицию, авторы приводят в качестве примера, данные статистики по утвержденным документам территориального планирования в регионах. Таким образом, указывая на то, что необходимая база для перехода к территориальному зонированию уже достаточна определена. При этом акцентируя внимание на том, что осуществить отмену деления земель на категории предлагается при условии завершения разработки и утверждения документов зонирования территорий, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории Российской Федерации.

В тоже время, что касается земель сельскохозяйственного назначения, Законопроектом предлагается существенно усилить защиту таких земель от застройки как важного стратегического ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность государства. Авторы отмечают, что понятие "сельскохозяйственного регламента", устанавливаемого для зон сельскохозяйственного назначения, требование о разработке сельскохозяйственного регламента в отношении всех сельскохозяйственных земель как документа, определяющего виды и особенности использования сельскохозяйственных земель, позволит ограничить произвольную застройку сельскохозяйственных земель [5].

Однако, по мнению Общественной палаты, в настоящий момент действует порядок, позволяющий отграничить сельскохозяйственные земли от иных земель на основании установленной категории земель и правоустанавливающих документов землевладельцев. При переходе к территориальному зонированию имеется большой риск существенного сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения [6]. Такой риск может возникнуть при необходимом проведения крупномасштабных работ по инвентаризации земельных ресурсов в каждом регионе Российской Федерации, что само по себе существенно затруднит реализацию Законопроекта.

Несмотря на предложенные инициаторами преимущества Законопроекта, нельзя не согласиться с мнением О.Н. Соболевой и Е.А. Романченко, что «весь законопроект об отмене категорий земель направлен только на вовлечение максимально возможных площадей земель в градостроительную деятельность и в рыночный оборот. Для этих областей народного хозяйства законопроект имеет только плюсы» [7]. Таким образом, Законопроект, по сути, упрощает процедуру, регулирующую изменение границ для жилищного строительства за счет земель, к примеру, сельскохозяйственного назначения или лесного фонда.

Однако большинство ученых ставят вопрос о том, что вступление Законопроекта в силу будет означать переход земельного к градостроительному праву. Данное предположение принимают во внимание О.Н. Соболева и Е.А. Романченко. По их суждению «Вопрос: что для нашей страны важнее, земля как уникальный природный ресурс и средство производства в аграрной сфере или земля как пространственный базис для мегаполисов, торговых комплексов и жилой застройки? Речь о крупном и массовом строительстве производственных объектов не идет, потому что проводимая в настоящее время экономическая политика страны не создает даже условий для такого строительства, тем более не имеет финансовых и технологических мощностей» [8].

В заключение стоит отметить, что независимо от реализации необходимых мероприятий по территориальному зонированию, деление земель на категории независимо от кого или чего-либо само по себе утратит свой смысл в ближайшие 10 – 15 лет при столь стремительно развивающейся практике применения территориального зонирования. Критика Законопроекта со стороны государственной, местной власти, и в рядах общественного сообщества, имеют под собой обоснованное значение по вопросам недоработки ряда предложений с точки зрения целесообразности упразднения деления земель на категории как института в целом. Несмотря на это, основной целью Законопроекта является совершенствование и упрощение действующего порядка определения правового режима использования земель. Основным аргументом правового характера, представленного сообществом ученых, является рассуждение о конфликте земельного и градостроительного отраслей права при полном переходе к одному только территориальному зонированию. Ученые предполагают, что такие предпосылки в конечном итоге приведут к конфликту не только на уровне теории, а еще и на практике. При всем при этом, смысл законопроекта направлен, прежде всего, на улучшения института определения правового режима земель путем установления регламента каждой территориальной зоны на примере градостроительных регламентов. Эта задумка не означает переход к нормам градостроительного регулирования. Она лишь означает ускорение неизбежного перехода и разработки системного подхода к формированию единого института определения правового режима земель.

В целях правомерного и целесообразного перехода к территориальному зонированию, необходимо разработать и принять нормативный правовой акт, который будет регулировать порядок осуществления мероприятий, направленных на проведение перехода к территориальному зонированию. Такое положение должно иметь статус федерального закона, и должно включать в себя исчерпывающий перечень требований и условий, обеспечивающий в первую очередь недопущения злоупотреблений со стороны участников данных правоотношений.

Нормативный правовой акт, регулирующий порядок проведения перехода к территориальному зонированию должен включать в себя институты:

1. механизмы проведения;
2. контроль за проведением;
3. особый порядок проведения.

Перечисленные положения не являются исчерпывающими. По большей мере они характеризуют общие начала большой системы норм регулирования перехода.

Механизмы проведения должны всецело предусматривать и исключать возникновения любых спорных вопросов, которые могут возникнуть в ходе осуществления мероприятий по переходу. Главным и основополагающим принципом этого института, должен быть «принцип согласования», который в свою очередь, обязывал бы органы государственной и местной власти при обеспечении проведения зонирования, согласовывать их совместные действия. Принятые согласованные решения должны отвечать требованиям законодательства, экономическим, социальным и экологическим предпосылкам на той или иной территории.

Контроль за проведением, как главный институт должен включать в себя комплекс прав и обязанностей, направленных на обеспечение проведения зонирования исключая любые проявления злоупотреблений со стороны в первую очередь должностных лиц. Основной мерой контроля может выступать: мониторинг, который бы отражал состояние дел в том или ином регионе. Данная мера должна выражаться в создание электронной площадки, для размещения на ней документов по подготовке, проведению и самого перехода к зонированию. Такой подход позволил бы обеспечивать контроль со стороны не только уполномоченных должностных лиц, а еще и со стороны общественных объединений, организаций.

Особый порядок проведения, регламентировал бы порядок перехода в регионах имеющих к примеру особый правовой статус, или в районах крайнего Севера и т.д.

Не смотря на финансово – экономическое обоснование к Законопроекту, и предложение по его вступлению в силу с 2020 – 2025 г.г., реформирование в масштабах целой страны за столь короткое время в современных экономических условиях слабо представляется возможным.