Регулирование лоббизма в США

Учёными в США лоббизм, объективно изучаемый как особый политико-правовой институт, в доктрине не отождествляется с коррупцией. Основываясь на Первой Поправке к Конституции США ими признаётся право профессионального лоббирования интересов, являющегося по признанию многих политологов и юристов посредничеством в эффективном донесении идей граждан до органов власти (то есть, помощи в исполнении прямой обязанности органов власти), а также инструментом естественной конкуренции идей в понимании общего блага, к которому зачастую апеллируют продвигаемые интересы лоббисты. Если же интерес идёт вразрез с общим благом, то, благодаря проработанному законодательству и грамотной работе госорганов, общественному и профессиональному лоббистскому контролю, основанному как на понимании общего блага, так и на духе конкуренции, такие случаи чаще всего пресекаются, неся общественное осуждение и юридические санкции (например, как в деле Джека Абрамоффа) [3].

Законодательное регулирование лоббизма в США определяется: во-первых, Конституцией США [4]; во-вторых, различными резолюциями Конгресса США; в третьих, специальными законами, регулирующими лоббистскую деятельность, принимаемыми на федеральном уровне (основной закон сегодня – Lobbying disclosure act of 1995) и уровне штатов; а также решениями Верховного Суда США. Большую роль в регулировании лоббизма играют и этические правила, этические кодексы лоббистских организаций. Важно отметить и законодательно закреплённые рамки, этические правила деятельности чиновников и конгрессменов, достаточно хорошо соблюдающиеся в условиях американской политической культуры конкуренции (если тебя уличат в «нечестной игре», то скорее всего это будет значить конец успешной карьеры, что относится и к лоббистам).

Основой регулирования лоббизма в США сегодня является lobbying disclosure act of 1995, поправки 1998 года к данному закону (Акт о технических поправках от 1998), Lobbying Transparency and Accountability Act of 2006 и The Honest Leadership and Open Government Act of 2007, действие которых распространяется на представителей законодательной власти США, аппарата Конгресса, многих представителей власти исполнительной, а также непосредственно на лоббистов, лоббистские фирмы или отделы в компаниях [5].

Основные рамки деятельности лоббистов в США:

(I) Во-первых, (на федеральном уровне) лоббист (или лоббистская организация) должен быть первично зарегистрирован после момента вступления в контакт с должностным лицом с лоббистской целью или с момента поступления на работу в какую-либо фирму в качестве лоббиста. Лоббист (или лоббистская организация) также обязан встать на учёт у клерка Палаты Представителей и секретаря Сената.

При регистрации необходимо представить широкий перечень данных, прямо содержащий в том числе описание клиентов лоббистов, его контактах, целях деятельности, некоторые аспекты финансирования.

(II) Основой гласности (о главной цели – гласности деятельности лоббистов – говорит само название закона 1995 года [6]) деятельности лоббистов служит даже не столько процесс регистрации и перерегистрации лоббистов, а сколько жёсткая, детально закреплённая законодательством система отчётности, за нарушение которых лоббистом грозят существенные санкции, вплоть до тюремного заключения.

Законодательство США, в частности Закон об ответственности за ложные заявления 1996 года (в рамках регистрационной формы LD-1 и отчетной формы LD-2 и LD-203), устанавливает суровую ответственность за непредставление отчётности или её искажение, вплоть до штрафа в 200 000$ и тюремного заключения на 5 лет по каждому эпизоду.

(III) Нарушителям законодательства грозят не только серьёзные меры юридической ответственности, но и широкое освещение скандала в СМИ, занесение лоббистским сообществом таких лиц в «чёрные списки», и многое другое. Примеров этому множество, включая скандал с Д. Абрамоффым, уволенным до своего ареста и сегодня имеющим отрицательную репутацию в обществе, или случай 1987 года, когда сенатор Ллойд Бентсен «решил организовать частный лоббистский клуб. Чтобы войти в этот клуб, лоббисты и директоры комитетов политического действия должны были уплатить 10 тыс. долл.». Сенатор обещал учитывать предложения внёсших средства, однако, в итоге из-за давления СМИ клуб был распущен [7].

(IV) Постоянные правила Сената США и The Honest Leadership and Open Government Act of 2007, Кодекс этики государственной службы (Ethics in Government Act of 1978), Налоговый кодекс США, Lobbying disclosure act of 1995, Акт о технических поправках от 1998 года в данный закон и Lobbying Transparency and Accountability Act of 2006 предусматривают уголовное преследование за совершение незаконного давления или влияния на представителей государственной власти, во избежание конфликта интересов (частных и публичных) запрет конгрессмену поступать на работу в какую-либо организацию с целью предоставления услуг в качестве сенатора, использовать своё имя в подобной фирме, заниматься любой деятельностью за вознаграждение в рабочее время, получать подарки и оплату оговорённых в законодательстве или незапрещённых услуг выше 20$, заниматься лоббистской деятельностью в течение 2 лет с момента окончания полномочий, ограничение лиц, имеющих право финансировать поездки конгрессменов [8]. Важно отметить также: американское избирательное законодательство (Закон о федеральных избирательных компаниях), обеспечивает прозрачность финансирования избирательных компаний и предотвращение чрезмерного влияния одного субъекта в избирательном фонде.

Активную роль в регулировании лоббизма играет также Верховный Суд США, принявший, например, в 2010 г. в деле Citizens United против Федеральной избирательной комиссии решение о том, что кто угодно имеет право высказываться за и против кандидатов и партий, а также то, что в СМИ данные выступления не обязаны финансироваться лишь из избирательных фондов, осуществлять «независимые политическое расходы». Данное решение вновь дало право лоббистам оказывать поддержку тем или иным кандидатам или партии в обмен на продвижение интересов [9].

Решение ВС США в деле Lehnert v. Ferris Faculty Association, в частности, определило, что работники не обязаны по решению профсоюза без их согласия поддерживать лоббистскую деятельность (если она не предусмотрена контрактом), не соотносящуюся со взглядами и интересами работников.

Большое влияние оказывают и кодексы этики лоббизма, лоббистские ассоциации, наподобие Американской лиги лоббистов, осуществляющих неформальный контроль за деятельностью лоббистов [10].

Ключевым термином, характеризующим определённые законом инструменты лоббистов в США, является «лоббистский контакт» и законодательные его ограничения и рамки, весьма жёсткие и совершенствующиеся со временем (что детально было описано выше).

Под «Лоббистским контактом» согласно Lobbying disclosure act of 1995 подразумевается любая (устная или письменная) связь с представителем органа государственной власти, направленная на продвижение легального интереса определённого клиента.

Законом определён достаточно узкий круг услуг, которые лоббисты могут оказывать госслужащим, запрещена передача денег госслужащим.

При принятии билля конгрессом законопроект направляется на подписание Президенту США, который также согласно Lobbying disclosure act of 1995 может участвовать в лоббизме. Если президент наложит вето на билль, то оно может быть преодолено 2/3 голосов палат Конгресса, для чего лоббистам необходимо серьёзно активизировать свои силы. Lobbying disclosure act of 1995 не исключает лоббистское влияние и на Президента США, хотя многие американские рядовые граждане, юристы и сами президенты противопоставляют президентский статус лоббизму. Например, Президент Гарри Трумэн говорил: «Множество организаций за большие деньги нанимают лоббистов из Вашингтона. Порядка 15 млн. людей в США представлены лоббистами. У остальных 150 млн. есть только один человек, который представляет их интересы это Президент Соединенных Штатов». Джон Кеннеди через пару десятков лет заявлял: «Без поддержки высоковлиятельных лоббистов в нашей экономике остается только потребитель. И я собираюсь быть его лоббистом» [11]. Однако, фактически Президент может подвергаться лоббистскому влиянию и через свой аппарат, и партию, и какие-либо виды опосредованных инструментов влияния и проявления прямой демократии и осуществления гражданами их политических прав (например, права на демонстрации или петиции, закреплённые в первой поправке к Конституции США).

В органах исполнительной власти лоббизм не имеет широких возможностей ввиду законодательных ограничений, нацеленности исполнительной власти на правоприменение, вариативность действий при котором существенной ограничена в целях, в частности, борьбы с коррупцией и произволом.

К легальным методам продвижения коммерческих интересов, которыми широко пользуются и лоббисты, в США относятся, например, методы, связанные с формированием, изменением, отображением общественного мнения с целью влияния на те или иные решения, действия органов государственной власти. Наиболее распространённым среди них в США является не урегулированные на федеральном уровне (но урегулированные в некоторых штатах) grassroots-компании. Суть их заключается в активизации общественного мнения с помощью лоббистов и как можно более эффективном донесении этого мнения до госслужащих, например, путём массовых письменных обращений, телефонных звонков, обращений известных и авторитетных людей (учёных, бизнесменов, меценатов, спортсменов) в органы власти. При правильном подходе данный вид продвижения имеет огромное действие, однако и риски его использования выше – возможно негативное восприятие навязчивого массового влияния, явная открытость навязчивого лоббирования для общества, или же неграмотное «таргетирование» компаний, которое может отрицательно сказаться на имидже компании [12]. Данный способ следует отличать от астротурфинга – имитации выражения общественного мнения. Данные методы могут как усилить, так и нанести удар по имиджу компании, чему есть множество примеров.

Примером влияния и одновременно столкновения двух лоббистских интересов вкупе с реализацией права на обращения в органы власти (основу которого содержит Первая поправка к Конституции США) может послужить история обсуждения законопроекта о борьбе с интернет пиратством (SOPA). Лоббисты от крупнейших компаний-правообладателей (Universal, например) активно «продвигали» данный законопроект, однако встретились с более сильной лоббистской деятельностью со стороны лоббистов IT компаний, наподобие Google, отчасти активизировавших, отчасти просто имея схожие интересы и идеи, что и граждане, настроенные мнение против подобного «ограничения свободы» и в результате добившихся отложения рассмотрения закона на неопределённое время.