Актуальные проблемы правового регулирования перераспределения муниципальных полномочий

Суть рассматриваемого механизма заключается в том, что субъектам Российской Федерации (далее - субъектам РФ) предоставляется право путем принятия закона перераспределять полномочия между органами местного самоуправления (далее – органами МСУ) и органами государственной власти субъекта РФ на срок, не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такой закон вступает в силу с начала очередного финансового года. Перераспределение возможно только в случаях, напрямую установленных федеральным законом.

Согласно данным Министерства юстиции Российской Федерации на 2016 год - начало 2017 года законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации действуют в 42 субъектах Российской Федерации и затрагивают 4,4 тыс. муниципальных образований [2].

ФЗ № 131 не допускает перераспределение полномочий, которые указаны в абзаце 2 ч. 1.2. ст. 17, а именно тех, которые составляют организационную и территориальную основу местного самоуправления. При этом Соловьев С. Г. отмечает, что максимальный объем перераспределяемых полномочий не установлен, а это может привести к трансформации местного самоуправления в «местное управление, переходящее в местное государственное управление» [3].

В рассматриваемом механизме определенную правовую неопределенность вносит термин «перераспределение». Он означает – «распределять заново и по-иному» [4] нечто уже существующее. В случае перераспределения полномочий между двумя уровнями власти можно было бы предположить, что это процесс двусторонний, взаимный. Однако это не так. Передача государственных полномочий на местный уровень возможна только в порядке ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации [5] и ФЗ № 131-ФЗ. Поэтому в случае перераспределении можно говорить о том, что передача полномочий осуществляется только с местного уровня на региональный. При этом согласно разъяснениям Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления они «остаются полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществление которых временно передается субъекту РФ» [6]. Данное утверждение подтверждается судебной практикой. Так в Самарской области был принят закон, который предусматривал перераспределение отдельных полномочий органов МСУ на региональный уровень, и вместе с этим передачу части этих же полномочий в качестве государственных обратно на местный уровень. Верховный суд Российской Федерации признал данные нормы недействующими на том основании, что таким образом часть полномочий исключается из компетенции органов МСУ, хотя при передаче они не меняют свой статус муниципальных полномочий [7]. Данная попытка субъекта РФ в некотором роде похожа именно на перераспределение полномочий и оправдывает использование данного термина, но обоснованно признана незаконной. Поэтому можно согласиться с тем, что перераспределение полномочий осуществляется «в форме изъятия законами субъектов РФ из компетенции органов местного самоуправления их полномочий по решению вопросов местного значения и передачи этих полномочий органам государственной власти субъекта РФ»  [8].

Стоит отметить, что в рассматриваемом случае законодатель грубо нарушает правила юридической техники, так как вкладывает в термин «перераспределение» не то значение, которое действительно присуще ему, а искаженное, тем самым первоначально скрывая сущность вводимого механизма. Раскрыть данную сущность можно только с помощью уже упомянутых разъяснений Комитета Государственной Думы, которые при этом носят рекомендательный характер, и складывающейся региональной практики.

В ФЗ №131 не закреплены цели, для достижения которых субъект РФ вправе перераспределить полномочия. Однако они являются важным элементом, так как позволили бы исключить возможность произвольного изъятия полномочий. Такими целями могли бы быть, к примеру, повышение эффективности управления территорией и сосредоточение ресурсов для решения вопросов местного значения. Равно в ФЗ № 131 не указаны условия, необходимые для перераспределения полномочий, что также способствует произвольности перераспределения полномочий. Их закрепление, как отмечают ученые, позволило бы избежать наступления негативных последствий в будущем [9].

Перераспределение полномочий осуществляется путем принятия закона субъекта РФ, однако в этом процессе никак не участвуют органы местного самоуправления, их мнение не учитывается. Такой подход порождает конфликт между двумя уровнями власти, а не конструктивный диалог, так как региональные власти фактически могут и вправе игнорировать мнение властей местных. К примеру, в Свердловской области такой конфликт дошел до Уставного суда Свердловской области [10]. Только в трех субъектах РФ урегулирован вопрос об учете мнения органов МСУ, но только лишь при реализации уже переданных полномочий. Так в Орловской области предусмотрена возможность запроса у органов МСУ необходимой информации, связанной с перераспределенными полномочиями, согласование проектов решений по вопросам их реализации и рассмотрение замечаний по таким проектам [11]. В отдельных субъектах положительной практикой является создание специальных рабочих групп перед принятием соответствующего закона для учета мнения органов МСУ [12]. Таким образом, следует негативно оценить отсутствие в ФЗ № 131 закрепления необходимости учета мнения органов МСУ при перераспределении полномочий.

В настоящее время чаще всего перераспределяются полномочия в градостроительной сфере, в сфере земельных отношений, в сферах рекламы и газо-, электро-, тепло-, водоснабжения. Данные полномочия исторически составляют ядро муниципальной компетенции [13]. Кроме того, они приносят наибольший доход в местные бюджеты и обеспечивают финансовую самостоятельность местного самоуправления, которая на сегодняшний день представляет собой серьёзную проблему. Как отмечает Дементьева О. А. на данный момент конституционный принцип бюджетной самостоятельности полностью обесценен [14]. Бюджетные средства аккумулируются на федеральном и региональном уровнях, а в последствии выделяются местному самоуправлению по остаточному принципу [15].

Отдельно отметить, что сроки перераспределения полномочий четко не установлены. В ФЗ № 131 имеется указание только на минимальный срок - срок полномочий представительного (законодательного) органа субъекта РФ. Он необходим для реализации принципа правовой определенности и для того, чтобы субъекты РФ не могли отказаться от взятых на себя полномочий [16]. Однако отсутствие предельного срока не означает, что перераспределение может быть бессрочным. Ученые указывают на то, что бессрочное перераспределение «фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения» [17].

Но региональная практика во многом пошла по противоположному пути. В первом случае полномочия перераспределяются сроком на 5 лет [18], что связано со сроком полномочий представительного (законодательного) органа субъекта РФ. Во втором и наиболее распространенном случае перераспределение происходит на неопределенный срок или бессрочно [19]. В третьем и наименее распространенном случае – на иной срок, имеющий предельное значение, но превышающий срок полномочий представительного (законодательного) органа субъекта РФ (например, на 10 [20], 30 [21] лет).

Бессрочное перераспределение полномочий никак не согласуется с позицией Конституционного суда РФ, согласно которой органы государственной власти обязаны создавать условия для становления и развития местного самоуправления, а не замещать его [22]. Фактически, большинство субъектов РФ напрямую вмешиваются в компетенцию местного самоуправления, которая определяет его самостоятельность [23]. Исходя из этого, правовая неопределенность ФЗ № 131-ФЗ влечет за собой нарушение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления во многих субъектах РФ.

Подводя итог, на текущий момент механизм перераспределения полномочий закреплен в ч. 1.2 ст. 17 ФЗ № 131 таким образом, что, предоставляя большую свободу правотворчества субъектам РФ, не гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Он позволяет напрямую, без согласия или учета мнения органов МСУ, без каких-либо оснований и целей изымать муниципальные полномочия на неопределенный срок в практически любом объеме. Решение всех указанных проблем возможно лишь путем внесения соответствующих поправок в ч. 1.2. ст. 17 ФЗ № 131.